La Ley de Memoria Histórica

Es evidente, de nuevo aquí, la tendencia que presentan ambos gráficos, con un pronunciado crecimiento de todas las iniciativas parlamentarias a partir de 2000, que dan su fruto a finales de 2007 con la aprobación de la única Ley que trata específicamente el tema. El hecho de que sea la primera - y única - Ley sobre la memoria y el resarcimiento de las víctimas del franquismo es un paso simbólico muy importante - sea cual sea su contenido.

Las agendas y la decisión

 Del análisis de las agendas política y mediática y de la opinión pública queda plasmado que, efectivamente, hay dos fechas fundamentales. Por un lado el año 2000, que permite abrir el conflicto de forma pública. Se observa como los medios de comunicación nacional empiezan a tratar el tema a partir de ese momento y así como también algunas iniciativas parlamentarias. Además, comienza a remitir muy ligeramente la concepción de la Transición como positiva y a aumentar la de la época franquista como negativa. Surgen voces discordantes y se vuelve a repolitizar el tema de la Transición y el Franquismo. El segundo gran momento es entre 2004 y 2006 donde efectiva - y definitivamente   el tema gana el estatuto de problema público y los poderes públicos toman conciencia de la necesidad de actuar. Se aprueba el Año de la Memoria Histórica (13) y la LMH en 2007. Lo que no se analiza con esta perspectiva es el contenido que presenta la decisión. Es decir, hasta aquí hemos explicado cuales son los factores que han provocado la activación de los resortes de la toma de decisiones políticas. Y también hemos visto que, en este caso, el campo político ha sido el último en llegar. Sin embargo, poco hemos dicho del conflicto que se ha generado ni de los efectos de las decisiones tomadas.

La LMH como proceso político y como política pública

 La aprobación de la LMH por las Cortes Generales viene marcada por la lentitud con la que ésta se aprobó. El proyecto de ley entró en el registro del Congreso el 28/7/2006 y la Ley fue definitivamente aprobada el 10/12/2007, esto es prácticamente un año y medio después. Durante este año y medio el Proyecto original sufrió numerosos cambios pero no logró conseguir el amplio consenso que el Gobierno deseaba (14). La Ley se aprobó en el Senado con el voto favorable de todos los grupos excepto el Partido Popular (PP) y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC).  

Los antecedentes

 El debate se inició pocos meses después de la inesperada victoria del PSOE en las elecciones generales de marzo de 2004. El Grupo Parlamentario Mixto presentó dos Proposiciones de Ley (abril y mayo de 2004) y una el Grupo Parlamentario Vasco, que representan el verdadero inicio del debate sobre la recuperación de la memoria histórica en el Congreso para la legislatura 2004-2008. El PSOE, que ganó las elecciones sin referencia alguna a este tema en su programa electoral, ni en el discurso de investidura de Rodríguez Zapatero, aprovechó estas tres proposiciones y la consiguiente apertura del debate para apropiarse de la iniciativa y pactar con ERC e IU/IC-V el presentar una Proposición alternativa en mayo del mismo año. Esta Proposición del Grupo Socialista (GS) fue aprobada y en ella se instaba al Gobierno a desarrollar un Proyecto de Ley de solidaridad con las víctimas que sufrieron daños personales en el ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas prohibidos por el régimen franquista y reconocidos posteriormente por nuestra Constitución, para rendirles, de este modo, un tributo de reconocimiento y justicia. 

Nada en ella, ni en la actuación del PSOE hasta el momento, hacía pensar en una Ley de memoria (15), que pretendiera impulsar políticas activas para rescatar del olvido a los perdedores de la guerra civil y el posterior régimen dictatorial. Se habla de solidaridad, de injusticia, de tributo... pero individual y casi privado. Encontramos aquí una de las primeras claves de comprensión. La recuperación del pasado nunca había sido, hasta el momento, una prioridad para el PSOE. Éste nunca tuvo especial interés en rescatar la memoria histórica. Sin embargo, el proceso termina en una ley que ha llenado periódicos y páginas de Internet, ha ocupado horas de radio y ha suscitado un gran debate político. Y ello es así porque, probablemente, el PSOE nunca ha estado cómodo con una iniciativa que no ha nacido de él (16). El resultado, lejos de ser satisfactorio, ha generado más debate. Bien es cierto que en la anterior legislatura (2000-2004), de mayoría absoluta del PP, presentó hitos destacables respecto a este tema. Al 2002 se le ha llegado a denominar el año de los aniversarios (17), pero todos ellos con sordina a causa de la mayoría absoluta de hierro del PP. Se llegó a aprobar una Proposición no de Ley  titulada Proposición no de Ley sobre la devolución de la dignidad a los familiares de los fusilados durante el franquismo, eso sí, no llegó al Pleno y se aprobó en Comisión – con la consiguiente ausencia de debate en mayúsculas. El PP pretendía así cerrar definitivamente cualquier intento de generar precisamente un debate sobre el franquismo desde la óptica del actual Estado de Derecho. – Volviendo a la LMH, durante el proceso de producción legislativa el GS ha basculado entre la necesidad de dictar una Ley efectivamente reparadora, de condena definitiva de las atrocidades del franquismo, y una Ley que no permitiera abrir el debate sobre la guerra civil y la dictadura, que hubiera facilitado al PP apropiarse de los valores del consenso y la moderación. Esta voluntad de no reabrir heridas y la incomodidad del GS con la materia explica en buena parte que el resultado final ha sido criticado desde prácticamente todos los sectores involucrados. El PSOE ha querido mantener un equilibrio complejo e inestable entre la defensa de los valores democráticos y el derecho a la memoria, junto con la voluntad de no aparecer tampoco ante determinados sectores de la sociedad  como revanchista o generador de polémicas estériles, basadas en hechos acaecidos hace ya entre 30 y 70 años.  

Estructura y contenido

 Buena prueba de la ambigüedad de la LMH es su estructura y contenido. Su estructura es poco clara y carente de una verdadera lógica interna, y su contenido es cualitativamente poco ambicioso. La LMH comienza con una exposición de motivos que se caracteriza por su tibieza y la ausencia de enumeración clara de sus objetivos (problema que se quiere resolver, medios y efectos esperados). Además esta exposición contiene en el último párrafo una prevención que dice: No es tarea del legislador implantar una determinada memoria colectiva. Pero sí [...] reparar a las víctimas, consagrar y proteger, con el máximo vigor normativo, el derecho a la memoria personal y familiar. Así redactado, queda automáticamente fuera de la Ley una efectiva reparación pública y general de las víctimas de la guerra civil y el franquismo. La paradoja resulta evidente: se atribuye estatuto oficial reconocido por el Estado de víctimas a los que padecieron atrocidades pero al mismo tiempo se les niega una reparación efectiva y general, circunscribiendo las medidas a promover su reparación moral y la recuperación de la  memoria personal y familiar (art. 1). Ya en el cuerpo de la Ley, es cierto que se recubre un vasto espectro de medidas concretas, pero que no resultan coherentes internamente (18), y en ella encontramos cuatro bloques. El primero de medidas económicas y jurídicas, el segundo relativo a la exhumación de fosas comunes e identificación y localización de victimas, y el tercero referente a la eliminación de la simbología pública y la regulación de los archivos donde se hallan documentos oficiales y privados incautados por el régimen franquista. Finalmente el último contiene algunas medidas adicionales. Así, en el primer bloque, como medidas simbólicamente representativas, se declara la ilegitimidad de los tribunales de naturaleza política y arbitraria durante la guerra civil y el franquismo (art. 3), ¡pero sin anulación de sus condenas! También se prevé una declaración de reparación y reconocimiento personal de efectos puramente simbólicos (19) (art. 4). Junto a ellas se establecen una serie de medidas de ampliación de derechos económicos un tanto dispersos (arts. 5-10, de mejora de las prestaciones a favor de las viudas, hijos y demás familiares de los españoles fallecidos como consecuencia o con ocasión de la guerra civil, pensiones de orfandad, indemnizaciones a favor de quienes sufrieron prisión como consecuencia de los supuestos contemplados en la Ley de Amnistía, medidas tributarias diversas...). El segundo bloque se refiere a una de las principales reivindicaciones de las asociaciones de recuperación de la memoria histórica: la organización de un proceso claro, público y definitivo para la creación de un mapa de restos y para la exhumación y recuperación de los cadáveres que todavía yacen por las cunetas, las fosas comunes y los cementerios de toda España.  Pues bien, los artículos 11 a 14 ofrecen toda una serie de medidas más propias de la ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del proceso administrativo, que un guión claro de cómo y cuándo debe llevarse a cabo este proceso. El tercer bloque se refiere también a uno de los pilares de las reivindicaciones de los actores sociales: la eliminación o adaptación de los múltiples símbolos franquistas que se encuentran todavía en pueblos y ciudades de toda la geografía española. También se prevé la creación del Centro Documental de la Memoria Histórica y Archivo General de la Guerra Civil y la transformación del Valle de los Caídos en un lugar de culto y cementerio común, además de otorgar la nacionalidad a los brigadistas internacionales que queden en vida. El cuarto bloque es el de las disposiciones adicionales entre las que podemos destacar la atribución de la nacionalidad española a las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español, así como también a los nietos de quienes perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad española como consecuencia del exilio.  

¿Una política pública?

 El siguiente paso consistiría en saber hasta qué punto podemos asegurar que la LMH es una política pública más (como lo puede ser la política sanitaria, la de seguridad en las carreteras, del empleo...) o si bien conforma un tipo algo distinto de actuación de los poderes públicos.   Desde una óptica clásica podemos considerar que una política pública se fundamenta en cinco elementos: 1. – Un conjunto de medidas concretas que conforman el cuerpo de la política. 2. – Comprende decisiones que explicitan el ejercicio, más o menos autoritario, del poder del Estado. 3. – La existencia de un marco general de acción que la diferencie de simples medidas aisladas. 4. – Tiene un público o públicos. Es decir, se dirige a algún sector social en concreto, presentando actores activos (que se organizarán para influir o participar) y actores pasivos. 5. – Define unos objetivos a conseguir en función de la calificación del problema público que le da sentido.  

Además podemos añadir que hay tres grandes tipos de políticas públicas: distributivas, identitarias y estructurantes. Estas últimas pretenden vertebrar las relaciones entre política y sociedad y en ella podríamos teóricamente encuadrar a la LMH, pudiendo presentar un carácter marcadamente simbólico. Recientemente se vienen analizando también dos tipos de políticas que se van añadiendo a los tipos clásicos y que nos pueden interesar: las políticas morales y las de transitología. Las políticas morales son un campo de estudio relativamente reciente y se sitúan en sectores donde el conflicto no es meramente de distribución de recursos económicos,  sino que se basa en creencias personales, religiosidad, valores e identidades. Los ejemplos más claros son las decisiones respecto al aborto, la eutanasia, la investigación con células madre... pero puede haber otros. Son ámbitos donde el conflicto social presenta carácter público pero en el cual las respuestas a estos problemas se determinan prácticamente de forma exclusiva en el seno de los valores y conciencia individuales. Por otro lado, las políticas de la transitología son aquellas que se generan en democracias relativamente jóvenes para encarar pasados convulsos de violencia política (juicios penales, amnistías, medidas de lustración, indemnizaciones y restituciones). De acuerdo con todo lo explicado hasta el momento, según una óptica clásica, la LMH presenta efectivamente una serie de medidas concretas que forman un cuerpo, donde existe el ejercicio del poder del Estado (la declaración individual, las medidas económicas, la retirada de símbolos, la concesión de nacionalidad...). Sin embargo, los restantes tres elementos son mucho más dudosos. La existencia de un marco general de acción que la envuelva no está clara. Y no lo está porque uno de los principales ataques del PP a la LMH es que era una ley descontextualizada y extemporánea, mientras que la principal respuesta del PSOE era que se trataba de una Ley que ampliaba derechos sociales  (el leitmotiv de la legislatura socialista). Así pues, encontramos un nuevo elemento que refuerza la hipótesis de que el PSOE no está cómodo con el tema de la memoria histórica. El marco general dentro del cual el propio PSOE incluye la LMH no es el de la recuperación de la memoria histórica, ni el de la depuración de los crímenes del franquismo, sino la ampliación general de derechos de los ciudadanos. El segundo principio es cualitativamente consensual y cualquier ciudadano puede estar de acuerdo con él, sin embargo con el tema de la recuperación de la memoria histórica el consenso puede ser (es) mucho más improbable. Tampoco está claro a qué público va dirigida la LMH, puesto que mezcla medidas puramente simbólicas con práctica inexistencia de efectos jurídicos, medidas dirigidas a colectivos difusos, con medidas concretas (ver tabla 1). Además no está claro el objetivo de la Ley, si se dirige exclusivamente a resarcir a las víctimas que queden vivas y los familiares de los represaliados, o bien pretende también generar un marco de reflexión amplio y cuyo objetivo sea dar a conocer y tener presentes las atrocidades de casi 40 años de dictadura, para intentar que no se vuelvan a repetir. En consonancia con estas imprecisiones, el objetivo por conseguir no queda claro: si las medidas son heterogéneas y no se conoce exactamente el público al cual va dirigido, tampoco está claro el marco general dentro del cual se integra la política (es difícil determinar su objetivo, así como el problema público que le da sentido).  

Fuente: adaptación de SCAGLIOLA, A. op. cit.  

Claramente la LMH bascula entre las dos concepciones de la memoria. Por un lado pretende no romper lo que significó la Transición española en cuanto al consenso, la reconciliación nacional y la recuperación de la democracia, pero al mismo tiempo pretende una tímida rehabilitación y recuerdo individuales de las víctimas. Esta lectura refuerza la hipótesis de que sin un objetivo claro y la correcta identificación del problema, la política pública se convierte en un híbrido poco definido. Como híbrido, la actual LMH bascula entre una política moral (el problema está en el ámbito público, pero la conciencia y el recuerdo individuales marcan decisivamente la postura respecto a ella) y una política de transitología, donde se pretende encarar el pasado antidemocrático, pero sin saber exactamente qué tratamiento darle. En cualquier caso, la LMH tal y como está configurada presenta más rasgos de política simbólica que de política pública lato sensu.  

Conflicto, argumentos y retórica a cerca de la memoria histórica

 La decisión de tomar una decisión sobre la Memoria ya hemos visto que no fue un proceso ni sencillo ni rápido. Han sido necesarios 30 años y una intensa actividad social para que se llegue a este punto. Gobernar es tomar decisiones y la mayoría de las veces las decisiones nacen del conflicto latente o explícito que se da en el cuerpo social. En nuestro caso el conflicto tiene un origen lejano (la guerra civil), un largo proceso (los 40 años de franquismo) y un punto de inflexión (la Transición). Y es necesario ahora estudiar cuáles de estos elementos han pervivido y cómo lo han hecho para comprender en cierta medida las disfunciones de la LMH. Todo el conflicto y la retórica de los que se oponen a la recuperación de la memoria y los que promueven su recuperación y dignificación, tienen como origen esos tres momentos claves.  

La guerra civil y el franquismo

 Como ya he indicado antes, la opinión pública, todavía hoy, presenta unos sentimientos ambivalentes respecto al franquismo. Mucha gente considera todavía que hubo aspectos positivos en el franquismo. Sin duda, es un indicador claro de lo que se ha venido llamando franquismo sociológico. En efecto, la guerra ha sido una experiencia formativa crucial de varias generaciones que ha influido en el modo en cómo han formado su capital social y, en su caso, en cómo lo han convertido en un compromiso cívico (23). Buena parte de los actores sociales han vivido bajo la interpretación maniquea de la guerra civil que se hizo durante el franquismo y la posterior represión. Durante ésta, la autoridad pública se situó en el centro del orden social, haciendo perdurar el miedo en las mentalidades de la gente. Además, se construyó una relación de permanente desconfianza y aversión de los ciudadanos hacia la política (24). No es casualidad la frase recurrente del dictador: yo no hago política. La mayoría de historiadores y sociólogos aceptan que los años 1936 a 1977 fueron los años de negación de la memoria (25). Así, la guerra en absoluto había terminado durante el franquismo y los vencedores y vencidos continuaron existiendo. Además, los lazos comunitarios que se crearon durante el franquismo pivotaron en torno a la Iglesia, el ejército y el partido falangista que sugerían una organización social rígida, jerarquizada y corporativa.  

La Transición

 Probablemente, la Transición comience a ser hoy el período más controvertido de la historia reciente de España. No porque se cuestionen sus logros, sino por cómo se consiguieron y cuál fue el precio que se pagó. En España la Transición se inició con un proceso democrático real pero muy marcado por el miedo de los unos y la impunidad de los otros (26). Los recuerdos de la guerra civil y los años del franquismo obsesionaban tanto a la nueva clase política y a la sociedad, que intentaron evitar confrontaciones capaces de desembocar en una situación que fuera de nuevo incontrolable. De esta obsesión nació la concepción de la memoria que hemos destacado anteriormente (ver Tabla 5). La Transición está efectivamente marcada por no haberse realizado a la luz del derecho internacional y por la aversión al riesgo de las élites que la negociaron. Ello desembocó en un pacto del olvido para construir el nuevo orden no sobre un proyecto común, sino en un mero orden de convivencia (27). Los pactos de la Transición fueron el resultado de compromisos entre élites y organizaciones que representaban a los descendientes de los contendientes. El periodo de 1977 a 1981 está efectivamente marcado por las políticas del olvido. En esta compleja representación de recuerdos, experiencias traumáticas y experiencias positivas es donde debemos enmarcar el debate en torno a la LMH. Los recuerdos traumáticos siguen presentes, pero también el éxito que supuso la Transición como modelo pacífico de paso de un Estado dictatorial a un Estado de Derecho plenamente democrático.  

El debate

 El tipo de argumentos que los grupos sociales y actores políticos relacionados con la LMH utilizan para justificar sus posiciones pueden solaparse (los morales), oponerse (los jurídicos) e incluso complementarse (los retóricos y políticos). En general todos ellos están marcados por la repolitización del pasado, la ausencia de consensos y la identificación de valores políticos y morales contrapuestos. Los principales argumentos utilizados por los actores que consideran necesario recuperar la memoria histórica son básicamente de tipo moral. En general, para las asociaciones de recuperación de la memoria histórica conseguir una Ley era una cuestión de dignidad, de ver reconocido el dolor que se había sufrido de forma privada. Estos actores son los más críticos con la Transición, a la que acusan de propiciar el olvido, provocando efectos negativos para la cultura democrática presente. Resumidamente su postura es verdad, justicia y reparación (28). Estos actores pretenden una intervención clara y decidida de los poderes públicos  preferentemente del Estado, para a la vez reconocer los errores del pasado y garantizar un estatus público de víctimas. Estas asociaciones se identifican profundamente con los valores que representó la II República en España y se posicionan abiertamente contra todos aquéllos que defendió el franquismo. En este sentido, han sido los grupos que han abanderado la postura de crear políticas públicas de la memoria activas y reparadoras. Del uso de argumentos de tipo moral nace el conflicto político alrededor de la LMH. Son las asociaciones las que abren el debate público (recogido por los medios de comunicación) que genera los tres indicadores de la existencia de conflicto y politización: 1. – El desacuerdo entre la existencia o no de un problema público que debe ser resuelto. 2. – El desacuerdo entre las soluciones que se deben dar al problema público. 3. – El desacuerdo en las formas según las cuales se va a solucionar el problema (implementación). Así el debate político ha venido marcado por el uso de argumentos también morales, pero añadiendo otros de tipo jurídico y estrictamente de oportunidad política. Por lo que se refiere a los actores políticos podemos destacar que los que se han opuesto a la LMH han usado preferentemente argumentos de tipo jurídico, mientras que los actores favorables han utilizado argumentos de tipo político y moral (para los principales argumentos ver Tabla 6) Así, el único grupo que se ha opuesto hasta el final a la LMH ha sido el PP. Éste ha utilizado principalmente argumentos de tipo jurídico para oponerse a la Ley. Fundamentalmente, el PP justifica su opción de no actuar porque haciéndolo se romperían los pactos de la Transición (29). Para éste la Transición es el único elemento legitimador del Estado de derecho actual y como tal no debe ser cuestionado. El argumento es que gracias a ella  hemos conseguido llegar a ser el país de primer orden que somos hoy y que el sistema jurídico ni permite ni necesita revisitar algunos elementos del pasado. En el plano moral han destacado que esta Ley puede reabrir heridas del pasado y generar de nuevo división en la sociedad española. El discurso del PP sigue anclado en la concepción de la memoria como reconciliación. Cada vez que pretende mostrarse como un partido moderado y de centro, abandera los valores de la Transición y la Constitución de 1978 como mitos fundadores. A pesar de ello, en el debate en el Senado se escucha desde las bancadas populares: ¡Viva Franco! (30), pronunciado por algún senador que los taquígrafos no identifican. El segundo grupo que no apoyó la LMH fue ERC. Su discurso, a pesar de coincidir en la posición final del PP, es radicalmente distinto. Se opone por considerar la LMH completamente insuficiente. Para este grupo se debía abrir una Causa General como la que llevó a cabo el franquismo, pero de signo inverso. Su retórica es la más anclada en el conflicto y probablemente la más dogmática, puesto que sus demandas son, en la mayoría de los casos, de máximos.  Los grupos que han dado su apoyo a la LMH son más diversos y también lo son sus argumentos. El PSOE presenta un equilibrio entre razonamientos políticos, morales y jurídicos. Como partido que apoya al Gobierno debía presentar argumentos de tipo jurídico para defender la LMH, puesto que no podía tan sólo aportar una retórica moral ni de oportunidad política. Sin embargo, los elementos jurídicos esgrimidos son poco consistentes, prueba de que son otros los que prevalecen. Sin embargo, se le ha acusado por un lado de revanchista y por otro de pretender ser demasiado neutral. Los demás grupos políticos que finalmente apoyaron la LMH tienen como argumentos casi exclusivamente los de tipo moral y de oportunidad política. Para ellos ahora se dan las circunstancias óptimas para reparar, puesto que todavía el recuerdo está vivo y quedan víctimas directas en vida (o parientes cercanos) a las que resarcir adecuadamente. Sus argumentos han alternado de la oposición a la LMH en su origen hasta su aprobación al final del proceso. La ausencia de un consenso real sobre el contenido, objetivos e instrumentos marca definitivamente un debate áspero y duro, con preponderancia de argumentos morales que impiden el acuerdo y el consenso. Pero, como hemos dicho antes, si lo que se quería era pasar de una concepción de la memoria como conciliación a una memoria de reparación activa, se tenía que comprender que el disenso y la politización son la esencia de la política. Probablemente nunca se hubiera llegado al consenso, puesto que la complejidad moral intrínseca, provoca que se reproduzcan antiguos miedos y antiguas renuncias. Entonces, sólo nos queda analizar cómo y qué se está implementando para tener un panorama completo de lo que significa la LMH.  

Una implementación que refuerza el debate sobre la memoria

 Ya hemos analizado que la LMH no presenta un objetivo claro, que el debate sobre la memoria no nace del campo político, que no hay acuerdo en el problema público que se debe resolver, y que las medidas concretas que presenta son de bajo perfil económico, afectando a un número relativamente limitado de personas. Sin embargo, todo el debate suscitado ha permitido otras iniciativas relevantes que, sin tener relación directa con la LMH, sí han generado una importante actividad política: básicamente el intento de proceso judicial del juez Garzón desde la Audiencia Nacional y las medidas locales y autonómicas que se venían desarrollando.  

La implementación en marcha

 Por lo que se refiere específicamente a las medidas que prevé la LMH hay que destacar que, como todo el proceso, su implementación está siendo lenta y algo dubitativa, presentando graves disfunciones en la generación de resultados. Por ejemplo, la principal medida reparadora para las víctimas la declaración personal se ha aprobado un año después de la entrada en vigor de la Ley (31) y se ha limitado a establecer los procedimientos administrativos para solicitarla. No hay que olvidar que las personas para las que más sentido tiene esta declaración simbólica son las que padecieron alguna injusticia y que todavía están vivas, la mayoría de ellas octogenarias, pero que el tiempo corre en su contra. Las cifras de posibles solicitantes no se conocen con precisión, pero un mes después de la aprobación tan sólo 168 personas lo habían hecho (32). En este sentido, se multiplican las denuncias desde plataformas como Amnistía Internacional respecto a las trabas administrativas y los obstáculos burocráticos en la obtención de las declaraciones (33).  También un año después se ha aprobado el procedimiento destinado a la obtención de la nacionalidad de los brigadistas internacionales actualmente muy pocos en vida y los descendientes de españoles. Además, todas las disposiciones de tipo económico que hemos detallado anteriormente se han ido poniendo en marcha paulatinamente. También se han cumplido parte de las disposiciones relativas al Valle de los Caídos, puesto que en el último 20-N no se permitieron más que unas palabras de recuerdo a Franco en el oficio religioso, consiguiendo despojar al acto de toda la simbología falangista y guerracivilista. Ello, a pesar de que todavía no está detallado el futuro y usos exactos de la morgue. 

Lo que está pendiente

 Después de un año quedan diversas medidas relevantes que no se han puesto en marcha. La más destacada es, precisamente, una de las más esperadas y deseadas: un plan nacional de exhumación de cadáveres y un mapa de todas las fosas que se puedan documentar. Está prácticamente lista una oficina para víctimas del franquismo que deberá coordinar y desarrollar la LMH, pero a su cabeza se colocará un responsable de perfil técnico (34). Después de dos años de la creación de la comisión interministerial que se encargó de elaborar los trabajos de preparación del Proyecto de Ley, todavía no hay resultados. Los principales problemas aducidos son jurídicos (competencias compartidas entre multitud de administraciones y cómo respetar los derechos de todas las partes implicadas), pero parece evidente la falta de voluntad política. Se da la misma problemática para las medidas previstas para la retirada de los símbolos franquistas. La LMH no se ha desplegado en este importante ámbito. Tampoco existe un censo completo de símbolos y el conflicto competencial es considerable. A su vez, la voluntad política parece flaquear. El Presidente del Gobierno cuando respondía  a preguntas sobre la lentitud en la eliminación de símbolos aseguró: todo lo que sea que esto (el franquismo y su simbología) esté en el olvido, en el olvido más profundo de la memoria colectiva de la sociedad española, será un buen dato. Los residuos irán desapareciendo, aunque hay gente que tiene más disponibilidad a olvidar que otros (35). No está claro si el factor que prima es el olvido o la memoria.  La hipótesis de que el PSOE no está cómodo con la LMH toma sobretodo fuerza en la fase de implementación. Si la voluntad política es clave para aprobar una norma, todavía lo es más para conseguir que la Administración la ejecute con celeridad y sentido. Y esto sí es tarea exclusiva del Gobierno. Hasta ahora sólo se han llevado a cabo las medidas menos costosas políticamente.  

Los otros efectos de la LMH

 La gran paradoja de la implementación son sus efectos perversos, y además la constatación de que la realidad ha rebasado la norma. Ésta no funciona ni como paraguas legal de las exhumaciones y mapas que las asociaciones de recuperación de la memoria están llevando a cabo, ni está obstruyendo o facilitando las tareas de retirada de los símbolos públicos. Sencillamente, en algunos aspectos, es una norma invisible, mientras que para otros es una norma obstrusiva. Con su imprecisión y lentitud, lo que provoca la LMH es el trasladar a las asociaciones, familias y víctimas, el peso de unas tareas que están en un limbo legal. Estas asociaciones, que tienen sus propios criterios y procedimientos para la exhumación de fosas, intentan trabajar en red para compartir informaciones y localizaciones, pero con pocas garantías jurídicas y actuando sin protección legal. La situación en este punto es especialmente caótica.  A su vez, existen numerosísimos procesos locales y autonómicos que tratan de dar respuesta a estas problemáticas. Especialmente destacable es la Ley aprobada por el Parlament de Catalunya que sí prevé políticas activas de memoria, y cuyo texto se está desplegando con sentido y celeridad. Por ejemplo, la primera medida fue la creación de un órgano administrativo autónomo que impulsa la Ley y sus disposiciones y centraliza la información. A partir de éste, se generan estudios científicos, se preparan materiales didácticos y formativos para escuelas y ya está creado un mapa catalán de fosas comunes. Ello es posible en parte porque sus objetivos y el problema público que da sentido a la norma son bastante más claros que en la LMH (36). También a nivel local se están desarrollando numerosas iniciativas, tanto de exhumación de fosas y cadáveres, como de retirada de símbolos. Aquí también cabe destacar que la LMH se está comportando como una norma invisible. Los municipios han sido los primeros en actuar en el campo de la memoria histórica; en cierta manera han sido también los amplificadores del debate. En efecto, su contacto directo con las asociaciones ha provocado que desde mucho antes de la LMH ya se establecieran mapas locales de fosas, se aprobaran protocolos de exhumación y se reconocieran algunas víctimas. A pesar de ello, la conflictividad crece, puesto que el Gobierno está dejando en manos de Ayuntamientos y CCAA estos procesos, abriendo la puerta a graves desigualdades en el tratamiento de las víctimas y la incertidumbre sobre los efectos y resultados (37). Pero sin duda, uno de los principales efectos no previstos por la Ley ha sido la intervención del Juez de la Audiencia Nacional Baltasar Garzón. La LMH ha sido aprovechada por el juez como ventana de oportunidad para intentar dar salida al problema de la memoria desde la judicatura. El 16/10/2008 el juez Garzón dictó diligencias previas para investigar si una serie de denuncias interpuestas por un buen numero de asociaciones y personas individuales podían ser constitutivas de delito. Concretamente el juez quería investigar la posible comisión de un delito continuado de detención ilegal, la existencia de un plan sistemático y preconcebido de eliminación de oponentes políticos a partir de 1936, durante los años de Guerra Civil y los siguientes de la posguerra. Es importante destacar que en las 68 páginas de Garzón, tan sólo se cita la LMH en dos párrafos. Y las citas son sólo para dejar claro que la LMH no impide su investigación, pero tampoco se usa como acicate de la recuperación de la memoria. A las pocas semanas, después de un intensísimo debate político y mediático, el juez se inhibió de la causa, encaminando a todas las asociaciones y personas que habían interpuesto la demanda a sus juzgados locales respectivos. Esta inhibición, paradójicamente, sólo se conoció un día antes de que la Sala Penal de la Audiencia Nacional declarara la incompetencia del juez. Con ello se devuelve la problemática jurídica y política a los ayuntamientos y juzgados de base.  La LMH como argumento se ha revelado en la práctica un factor obstruyente: se ha utilizado para oponerse a la investigación en sede judicial de los crímenes del pasado. En efecto, el Ministerio Fiscal (dependiente orgánicamente del Gobierno) se ha apoyado (entre muchos otros elementos) en la LMH y en la Ley de Amnistía para impugnar las diligencias del juez Garzón y forzar al Pleno de la Sala Penal de la Audiencia Nacional a cuestionar la competencia del Juez. Así que la LMH, no sólo no da respuesta a los centenares de enterramientos clandestinos que existen en España, sino que ha llegado incluso a servir como obstáculo para su investigación y conocimiento. Como conclusión cabe destacar que la implementación de la LMH está generando un recrudecimiento del debate. Hasta el punto que partidos políticos como IU/IC-V, que la apoyaron, ya están pidiendo modificaciones para que funcione mejor y sea más ambiciosa. Además, las voces de los afectados tienen ahora dos motivos de queja: que la LMH no es suficiente y que además no garantiza correctamente los derechos que ella misma consagra. Así, se puede asegurar que, de una Ley poco clara, surge una implementación compleja y deficiente, que provoca a su vez que el problema público que se quiere resolver siga abierto, o que incluso se recrudezca.  

Conclusiones

 El principal elemento a destacar es la dificultad que ha presentado para el caso español realizar una mirada crítica hacia atrás en el tiempo desde la democracia. 30 años han sido suficientes para empezar a tener en cuenta los errores del pasado, pero todavía no son suficientes para condenar y revisitar el pasado anterior a la Transición. Queda en la cultura política de los españoles todavía una amplia reserva de miedo hacia factores que puedan recordar el trágico episodio de la guerra civil y los 40 años de franquismo. Todos los argumentos e instrumentos jurídicos se han rebelado contra la recuperación de la memoria de la guerra civil y el franquismo; bien cuando son utilizados como argumento en el debate político, bien cuando lo son en sede judicial impidiendo la actuación de la Magistratura. Así, podemos destacar que los que se oponen a la LMH esgrimen argumentos jurídicos; mientras que los que la promocionan, destacan que esas razones pueden ser legales pero no legítimas y su discurso es básicamente de tipo moral (porque no puede ser de ningún otro). En todo el proceso el Gobierno se ha mantenido (y se mantiene) en un segundo plano permanente. Parece que tenga la voluntad de reconocer el pasado oscuro de España, pero que factores institucionales y de puro cálculo electoral le coloquen una posición ambivalente, casi neutral respecto al pasado. Por desgracia, se refuerza así la tesis de la continuidad de las principales estructuras del Estado actual con las del anterior régimen dictatorial. En este sentido, es clave el papel de las élites políticas, jurídicas y sociales. La construcción de la sociedad civil democrática es una continua lucha entre potencialidades civiles y riesgos inciviles, como destaca Pérez-Díaz (38) : Cuanto más nos implicamos en la tarea de convertir el modelo en realidad [...], tanto más encontramos que sus cimientos se apoyan sobre un terreno movedizo. Son el terreno movedizo de las nuevas generaciones a las que hay que socializar una y otra vez, y el de las capas profundas de autoritarismo, de resentimiento y de miedo a la libertad que forman parte del carácter de las generaciones actuales, con sus costumbres e instituciones correspondientes, y que son testimonio de tradiciones inciviles que permanecen.  Efectivamente, las jerarquías políticas, jurídicas y económicas son todavía los nietos del franquismo. Buena parte de su infancia, adolescencia y juventud temprana, así como su formación, se desarrolló bajo el yugo del sistema franquista. Parece lógica la existencia todavía de temor y miedo hacia las heridas del pasado; prueba de ello son también los elevados % que reflejan las encuestas del CIS respecto a las ambivalencias hacia el régimen franquista. Este miedo, sin embargo, perjudica gravemente la socialización de las generaciones posteriores y su cultura política. – A pesar de todo ello, el PSOE consiguió aprobar una Ley que satisfacía plenamente a pocos, pero que significa un tímido paso adelante. Además, le reportó algunas ventajas electoralistas. Aprobó una Ley que no es excesivamente vehemente con el régimen franquista, que tiene mucho de símbolo y poco de sustancia, que le sitúa como el partido de centro a ojos del electorado (le quedó a su derecha el PP y a su izquierda ERC) y movilizó a sus votantes mediante la agitación de un tema polémico sólo unos meses antes de las elecciones de 2008. El PSOE comprendió que para el caso español es más beneficioso apoderarse de los temas que generen conflicto mediante un discurso moderado, que confrontarse con argumentos excesivamente vehementes, sabiendo que buena parte de su electorado estará a su lado en este tema (39).  Parece claro que España todavía no está preparada para una verdadera revisión del pasado. Demasiados factores estructurales hacen que la LMH no pueda ser lo que debería ser. Sin ir más lejos, la Fundación nacional Francisco Franco sigue existiendo legalmente; y en el artículo 6 de sus estatutos podemos leer que su objeto básico es: difundir su pensamiento, la proyección de su ideario, exaltar su vida como modelo de virtudes puestas al servicio de la Patria. [...] En general toda actividad que conduzca a enaltecer la figura de Franco y preservar su legado. ¿Es esto compatible con una verdadera política de memoria histórica? Ante estas dificultades, parece claro que el primer paso a dar sólo podía ser simbólico; las políticas públicas tendrán que esperar todavía.