La réunification de l'Allemagne : quelques précisions contre certaines idées reçues

Il est communément admis que les difficultés traversées par l'Allemagne ces quinze dernières années sont dues à la difficile « digestion » de la réunification. Mais il est moins connu qu'à proprement parler, il n'y a pas eu de « réunification » de l'Allemagne. Nous allons ici présenter en quoi le moment historique qu'on appelle communément « réunification » fut un processus unique, rapide, complexe, d'unification par l'adhésion de la RDA à l'ordre démocratique de la RFA.

D'abord le terme de « réunification » est, stricto sensu, impropre pour qualifier ce qui s'est passé en 1989/90: il n'y a pas eu de rétablissement d'un état antérieur, ni du point de vue territorial, ni au niveau institutionnel, ni bien sûr au regard de l'intégration européenne ; rien de cela n'existait avant sous cette forme.

Le terme de « réunification » est marqué par ailleurs par l'attitude intransigeante de l'ère Adenauer avec le refus de reconnaître l'existence même d'une autre organisation gouvernementale dans la partie orientale de l'Allemagne.

Pourquoi ce terme datant des années 50 s'est-il alors imposé ? Parce que, pendant les quarante années d'existence de la République fédérale dans la division, le terme de « réunification » fut utilisé pour désigner à la fois une aspiration et une obligation dictée par une contrainte constitutionnelle.

Et aucun terme français ne peut rendre l'expression très juste de Willy Brandt, que l'ancien Chancelier utilisa fin 1989 pour qualifier cette « réunification » en marche : « Es wächst zusammen, was zusammengehört », qui évoque l'image d'un enchevêtrement, de la croissance d'une plante ou celle des cellules d'un organisme. Brandt lui-même était opposé au terme Wieder-vereinigung parce qu'il avait un goût de victoire et occultait la réalité de la résolution pacifique.

Il faut ensuite souligner l'extrême rapidité du processus : alors que la perspective d'une réunification était encore très hypothétique à la veille de la chute du Mur le 9 novembre 1989, elle est apparue en quelques semaines comme fortement envisageable avant de devenir réalité moins d'un an après, le 3 octobre 1990. Il s'agit d'un processus palpitant, où à tout instant on ne fut à l'abri de possibles revers : aussi faut-il se prémunir des fausses interprétations « à rebours » et se garder de tout anachronisme dans l'explication. Le processus n'était pas d'emblée voué au succès. Il s'agit au contraire de comprendre la prudence de certains et de rendre justice aux audaces des autres en replaçant les événements dans leur contexte.

Enfin, la réunification est un processus complexe qu'il s'agit d'analyser en distinguant trois perspectives : l'évolution de la RDA d'une part, l'évolution de la perception et des décisions en RFA d'autre part, et enfin le cadre international avec les différentes réactions et les décisions qui ont été prises.

A ces trois perspectives s'ajoutent trois logiques distinctes et souvent antagonistes : celle (révolutionnaire) des peuples, celle (plus contingente) du jeu politique intérieur et celle (conservatrice) de la diplomatie internationale où s'exprime une volonté d'encadrer et de maîtriser les changements (Frédéric Bozo). Il s'agit de mettre en évidence dans cet article l'enchevêtrement de ces trois logiques.

1. Contexte et facteurs déclencheurs : un processus rapide

a. Prologue

La décennie précédente fut marquée par une profonde transformation des relations Est-Ouest. Est apparue, pendant cette période, la perspective de « sortir de Yalta ». Les règles de la Guerre froide (qualifiée de « guerre de Cinquante ans » par l'historien Georges-Henri Soutou) avaient été fixées après 1945. Elles reposaient sur la division de l'Allemagne et l'existence depuis 1949 de deux États en Allemagne.

L'occasion de sortir de cet ordre, l'élément déclencheur, est venue de l'Est : Gorbatchev est arrivé au pouvoir en URSS en 1985 et lança le processus de la perestroïka qui fut perçu à l'Ouest comme une heureuse surprise, mais fit craindre une instabilité et le retour des nationalismes dans le bloc soviétique. En tout cas, l'action menée par Gorbatchev donna raison aux dirigeants ouest-allemands, convaincus que la clef de la solution du problème allemand était à Moscou : cette idée, toujours rappelée par Helmut Schmidt, était déjà présente dans l'Ostpolitik dont les négociations et les traités commencèrent par Moscou avant de concerner Varsovie et Berlin-Est.

D'autre part, le système RDA était en pleine déliquescence à la fin des années 80. Pourtant, la RDA officielle fut la dernière à suivre le mouvement initié par Moscou. Ce qui était logique : la perestroïka la condamnait à disparaître étant donné que les seules raisons d'exister de manière autonome pour la RDA étaient  le régime et son intransigeance. Assouplir ces derniers conduisait nécessairement à s'interroger sur le bien-fondé de l'existence d'une seconde Allemagne.

La pression de la rue a évidemment accéléré le processus. Pour mieux comprendre le mouvement, il convient de distinguer plusieurs étapes :

-  l'étape humanitaire en septembre 1989, marquée par les réfugiés massés à la frontière austro-hongroise (avant l'ouverture de cette frontière par les autorités de Budapest le 10 septembre), ou accueillis dans les ambassades de la RFA à l'Est. L'émotion l'emportait, mais la perspective d'une réunification était loin des esprits. Cette idée était rejetée par exemple par le ministre des Affaires étrangères, Hans-Dietrich Genscher, qui, au vu des transformations prévisibles en RDA, envisageait plutôt un rapprochement des deux États allemands dans un cadre européen plus large.

- l'étape contestataire dans la rue : ce furent les manifestations massives en octobre, à Leipzig notamment, en protestation contre les élections municipales truquées du 7 mai 1989. Ces rassemblements suscitèrent l'émoi et firent craindre, à l'occasion du quarantième anniversaire de la naissance de la RDA le 7 octobre et de la venue de Gorbatchev, une solution « à la chinoise » et une répression comparable à celle qui avait eu lieu récemment, en juin 1989, sur la place Tienanmen. Il n'en fut rien ; Egon Krenz, qui avait d'ailleurs salué l'écrasement de la révolte étudiante à Pékin, remplaça Erich Honecker à la tête du pays le 18 octobre, mais poursuivit la politique du régime. A Bonn se posa la question du soutien à accorder à cette « nouvelle » RDA.

- l'étape de la chute du Mur le 9 novembre. Sans développer les raisons qui ont poussé le gouvernement est-allemand à céder, il est certain qu'il s'agissait d'ouvrir un peu la soupape de la cocotte-minute, mais que le régime fut pris dans une surprenante succession d'ordres au sommet et surpris par l'ampleur de la vague de passages à l'Ouest. Quatre jours plus tard, le 13 novembre, le nouveau Premier ministre Hans Modrow - Krenz restant à la tête du parti - ouvrit la perspective de réformes pour toujours réaliser le « socialisme démocratique », présenta effectivement un plan de réformes le 17 novembre et proposa une « communauté contractuelle » entre la RFA et la RDA, dans le but de stabiliser la RDA.

b. Premières réactions ouest-allemandes

Le rôle déterminant d'Helmut Kohl

Le rôle qu'a joué Kohl fut important et même historique. Mais il est un peu injuste que Kohl récolte seul les fruits de l'action de ses prédécesseurs à la Chancellerie : en effet la CDU s'était, à l'époque, fortement opposée à l'Ostpolitik de Brandt alors que cette politique contribua à rendre possible la réunification. Brandt et Bahr avaient eu l'idée d'entretenir la « conscience d'appartenance » en maintenant des contacts avec l'Est, et de reconnaître l'existence de la RDA (sans aller jusqu'à une reconnaissance en droit international). En fait, Kohl a eu le mérite de saisir la chance qui se présentait et qui venait à point nommé car il n'était a priori pas en bonne posture pour les élections prévues en 1990.

Une seule Allemagne

Par la constitution appelée Loi fondamentale, les Allemands de l'Ouest étaient alors contraints de tout entreprendre pour permettre le rétablissement de l'unité allemande. Le nom même donné à la constitution en 1948-1949 est révélateur de la volonté de souligner le caractère temporaire de la division de l'Allemagne et de l'organisation étatique de la RFA. La Loi fondamentale affirmait dans son préambule  d'alors le droit à l'autodétermination des Allemands de l'Est et l'obligation faite à tous les responsables politiques d'agir en faveur du dépassement de la division (Wiedervereinigungsgebot) ; l'article 23 enfin prévoyait « l'adhésion d'autres parties de l'Allemagne » à la RFA, une procédure qui fut utilisée pour la Sarre en 1956/57.

Le Tribunal fédéral constitutionnel avait jugé en 1973 que le Traité fondamental signé en 1972 par la RDA et la RFA n'était pas anticonstitutionnel car il ne reconnaissait pas la RDA comme pays étranger ; il n'était pas question d'échanger des ambassades mais des représentations permanentes ; l'existence d'une seule Allemagne n'était donc pas remise en cause par ce texte, Allemagne que la RFA entendait seule incarner en essence et continuité, comme l'indique d'ailleurs son nom « Bundesrepublik Deutschland ».

Accepter malgré tout deux États allemands ?

Toutefois, les mentalités avaient évolué vers une acceptation des faits, tacite de la part de la CDU, assumée par certains au SPD pour qui le maintien de deux États allemands garantissait la stabilité. Le SPD avait établi un dialogue avec le SED. L'opinion publique était pour sa part indécise. Que faire à long terme ? Lorsque Brandt rencontra Gorbatchev à Moscou le 17 octobre, personne ne s'offusqua de son plaidoyer en faveur d'une coopération accrue entre les deux États allemands dans le cadre d'un rapprochement européen, forme de « communauté contractuelle » souhaitée par Modrow.

La position de Genscher : une communauté européenne élargie à l'Est

L'approche de Genscher, ministre des Affaires étrangères, fut différente de celle de Kohl. Genscher envisageait un rapprochement des deux États dans le cadre d'un élargissement rapide de la communauté européenne à l'Est. Il mit moins l'accent sur l'unification et, le moment venu, insistera sur la nécessité d'une reconnaissance immédiate de la frontière Oder-Neiße.

Le Plan en 10 points d'Helmut Kohl

Kohl poussa au contraire à l'unification en reprenant la main. Entre-temps (le 20 novembre exactement), des slogans en faveur de l'unité étaient apparus à Leipzig : « Wir sind das Volk » (Le peuple, c'est nous) devint « Wir sind ein Volk » (Nous formons un seul peuple), ce qui dépassait les projets de réforme soutenus par les mouvements de citoyens (Nouveau Forum, SDP, Demokratie jetzt).

Le 28 novembre, Kohl créa la surprise en présentant au Bundestag son Plan en 10 points, plan préparé en grand secret et dont même Genscher ne savait rien. Kohl proposa plusieurs étapes avant d'aboutir à l'unité - dont la date elle-même n'était pas précisée - mais son projet dépassait la simple coopération de deux entités autonomes ; il prévoyait une aide humanitaire immédiate, une coopération technologique et environnementale, une aide économique en cas de changements de structures, une communauté contractuelle, des élections libres en RDA puis la mise en place de structures confédératives (pour la période transitoire précédant l'unité), une meilleure intégration de la RDA démocratisée dans la communauté européenne, la mise en œuvre accélérée des objectifs de la CSCE (Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe) et la maîtrise des armements.

c. Pourquoi aller si vite ?

L'impulsion donnée par Kohl

Il s'agissait tout d'abord pour Kohl de prendre la main et de donner un contenu aux réflexions sur l'avenir, ce qui ne fut pas sans provoquer l'inquiétude des partenaires européens qui eurent l'impression que la RFA faisait cavalier seul.

Un système économique au bord de la faillite à l'Est

D'autre part, la situation économique en RDA révéla un délabrement bien pire que ce que l'on imaginait à l'Ouest - dont les évaluations s'appuyaient sur les chiffres officiels, légèrement corrigés - et était proche de l'effondrement. La situation fut révélée au grand jour mais elle était déjà connue « en interne » et les rapports du SED faisaient déjà état d'une faillite imminente. Le système ne pouvait plus être réformé, et ce d'autant plus que la perspective d'une possible unité gagnait du terrain. On se rappela soudain le texte du refrain de l'hymne est-allemand « Deutschland einig Vaterland », « L'Allemagne, une seule patrie ».

Enrayer le flot des migrants

Le mouvement d'exode massif est la principale raison qui explique l'extrême rapidité du processus : l'objectif était avant tout d'endiguer le flot de migrants (Übersiedler) qui s'élevait en moyenne à 2000 personnes par jour en janvier 1990, et ce, en donnant l'espoir d'une amélioration rapide de la situation. Cette hémorragie avait des conséquences catastrophiques : les diplômés, dont la fuite avait déjà posé problème jusqu'en 1961, partaient vers l'Ouest. En RDA, ces départs étaient considérés comme des délits (Republikflucht). Non seulement cet afflux créa des difficultés de logement à l'Ouest mais à long terme, la situation allait devenir intenable avec une forte pression sur le marché de l'emploi à l'Ouest. Le mouvement « Wir bleiben hier », initié par des mouvements de citoyens et des intellectuels, fut un échec. Autant de raisons qui rendaient nécessaire une rapide union économique et monétaire, capable d'endiguer le flot des migrants vers l'Ouest en annulant leurs motivations. La réalisation de cette union devait donc se faire à marche forcée. Le projet en fut annoncé le 6 février 1990. Selon la phrase de Kohl (« Si le DM ne vient pas à Leipzig, c'est Leipzig qui viendra au DM »), il était impossible de freiner l'appétit matériel des Allemands de l'Est.

La situation fragile de Gorbatchev

Enfin, la rapidité du processus est due à la volonté ouest-allemande de s'engouffrer dans la brèche et de l'ouvrir largement : la situation de Gorbatchev était incertaine, l'URSS connaissant des difficultés d'approvisionnement et de graves problèmes des nationalités avec la sécession des États baltes en janvier.

En Allemagne, le processus s'accéléra en janvier 1990. Après la fin officielle, le 1er décembre 1989, de l'hégémonie du SED qui était inscrite jusque-là dans la constitution de la RDA, la Table ronde réunissant les différentes composantes du mouvement est-allemand (partis reconstitués ou nouveaux, groupes d'opposition, représentants des Églises) fut mise en place le 7 décembre et commença ses travaux le 18, des réunions eurent lieu régulièrement jusqu'à mi-mars : la Table ronde offrait la première possibilité d'expression démocratique en RDA. Son objectif était l'élaboration de projets de loi. Mais la Table ronde n'assura que partiellement sa mission qui consistait aussi à surveiller la dissolution effective du service de Sécurité de l'État, sans cesse retardée par le gouvernement Modrow.

2. Les aspects techniques du processus d'unification: les différentes étapes

a. Les premières élections libres en RDA : la victoire d'une grande coalition

Des élections libres, visant à élire les députés de la Chambre du peuple, se déroulèrent le 18 mars 1990. Ces élections furent le symbole du renouveau de la démocratie ; il s'agissait, sur ce territoire, des premières élections libres depuis décembre 1932, soit 58 ans. Le déficit démocratique avait été l'un des défauts majeurs de la RDA.

Les partis en présence étaient variés. Le SED avait changé de nom en décembre 89 pour s'appeler SED-PDS, puis deux mois plus tard, simplement PDS (Partei des Demokratischen Sozialismus) tout en conservant le patrimoine du parti. C'est le PDS qui avait plaidé pour que les élections aient lieu le plus tôt possible, dans l'espoir que les nouveaux partis seraient pris de court et ne pourraient s'organiser. On y escomptait aussi que ces élections seraient défavorables à la CDU, l'Est étant un bastion historique de la social-démocratie. Les groupes de mouvements de citoyens soutenaient quant à eux une « troisième voie ».

Ces élections virent pourtant la victoire de la coalition de centre-droit comprenant la CDU et les groupes de l'Est favorables à une unification rapide : CDU, DA (Deutscher Aufbruch), DSU (Deutsche Soziale Union) + les libéraux (Bund freier Demokraten) avec 47,7%.  Le SPD obtint 21%, le PDS 16%, les groupes rassemblés dans Alliance 90 seulement 2,9%.

L'échec de la « troisième voie » s'explique par la grande hétérogénéité du mouvement. Et le poète Stefan Heym de poser la question : « A quoi sert une opposition qui se réduit à un brouhaha d'opinions ? » (« Was nützt eine Opposition, die nichts ist als ein Tohuwabohu quirlender Meinungen? »). D'autre part, les intellectuels et les ecclésiastiques qui critiquaient le régime n'étaient pas  pour autant matériellement prêts à prendre le pouvoir. Leurs revendications étaient autant d'exigences à court terme et ils ne proposaient aucun vrai programme pour rénover la RDA.

Un gouvernement issu de la représentation populaire librement élue fut formé. Une grande coalition accepta d'assumer les responsabilités gouvernementales ; après les négociations du 3 avril, Lothar de Maizière (issu de la branche « Est » de la CDU, musicien professionnel, puis juriste) fut chargé le lendemain de former le gouvernement en RDA et y parvint le 12 avril en s'appuyant sur une majorité de centre-droit et sociaux-démocrates.

b. Les conséquences désastreuses à l'Est de l'union économique et monétaire

De rapides négociations se déroulèrent entre les deux gouvernements dès le 17 avril (alors qu'officiellement, elles ne débutèrent pas avant le 25).

Ces négociations aboutirent rapidement au premier traité entre les deux États : le 18 mai fut signé l'accord sur la « Wirtschafts- und Währungsunion » (WWU), union économique et monétaire, qui entra en vigueur le 1er juillet.

Le DM devint la seule monnaie valable en RDA. S'était bien sûr posée préalablement la question du taux de change qui fut l'occasion d'un bras de fer entre la Bundesbank et le gouvernement fédéral. Deux logiques s'opposaient : une logique économique, celle de la Bundesbank qui plaidait pour un taux de change de 2 marks de l'Est pour 1 DM qui tienne compte du décalage entre les deux économies (on y estimait d'ailleurs en interne qu'un rapport de 5 pour 1 aurait été plus réaliste); une logique politique du côté de la Chancellerie qui souhaitait instaurer un taux de 1 pour 1. Cette dernière voulait combattre l'impression que les Allemands de l'Est, en quelque sorte Allemands de seconde zone, auraient « valu » deux fois moins que leurs nouveaux concitoyens.

Le taux de 1 pour 1 l'emporta finalement : les citoyens est-allemands purent convertir leurs comptes bancaires à ce cours jusqu'à des sommes plafonnées en fonction de l'âge, avec un maximum de 6000 DM. Au-delà, le cours de 2 marks de l'Est pour 1 DM fut appliqué.

Cette mesure eut des effets catastrophiques pour les entreprises est-allemandes qui devaient soudainement payer les matières premières et les salaires en DM, avec un niveau de productivité et une « qualité RDA ». Les faillites se succédèrent. Entre 1990 et 1991, le PNB s'effondra à l'Est. Rarement une telle dépression avait été observée dans un pays industrialisé : la production industrielle recula de près de la moitié pendant l'été 1990. Les espoirs d'un effet positif de « big bang » suite à l'introduction de l'économie de marché s'évaporèrent vite car l'ouverture totale du marché représentait un choc trop fort ; d'autres avaient justement préconisé pour cette raison une adaptation lente de l'appareil productif. Avec l'invasion, jusque dans le quotidien, des produits ouest-allemands, non seulement de meilleure qualité mais aussi plus attrayants pour les consommateurs de l'Est, les entreprises est-allemandes perdirent leurs marchés.

c. L'adhésion de la RDA à l'ordre démocratique de la RFA

L'accord sur lequel s'était formé le gouvernement de coalition de la RDA comportait l'engagement d'unifier l'Allemagne selon l'article 23 de la Loi fondamentale, ce qui consistait à faire entrer la RDA dans le champ d'application de la Loi fondamentale. Une querelle opposa partisans de l'article 23 (élargissement par adhésion) à ceux de l'article 146 (validité provisoire jusqu'à l'adoption d'une nouvelle constitution qui prendrait en compte les changements souhaités par les Allemands de l'Est). Cette deuxième solution, l'article 146, avait l'avantage d'élaborer un texte nouveau pour un État rassemblant deux populations réunies, mais l'inconvénient d'une grande lenteur et d'autant d'incertitudes. L'article 23 assurait au contraire stabilité et sécurité, donc aussi un soulagement pour les voisins européens, mais avait l'inconvénient de nourrir l'image d'une « puissante » Allemagne de l'Ouest avalant littéralement une RDA « anémiée ». C'est ce que suggérait le jeu de mots alors apprécié des opposants à cette solution : « Art. 23 : kein Anschluss unter dieser Nummer », qui faisait allusion à la fois à l'Anschluss de l'Autriche par l'Allemagne nazie et à la célèbre tournure des services téléphoniques : « il n'y a pas d'abonné au numéro que vous avez demandé ».

Les cinq Länder, que la RDA centralisée avait remplacés en 1951 par des districts, furent rétablis. Le 22 juillet, la Chambre du peuple vota la loi d'organisation des Länder ; les élections aux diètes (un Landtag dans chaque Land) devaient se tenir le 14 octobre.

Le 23 août, la Chambre du Peuple arrêta la date du 3 octobre pour l'entrée de la RDA dans la République fédérale.

Le traité d'unification (Einheitsvertrag), signé le 30 août 1990, devait entrer en vigueur le 3 octobre suivant. Il fut élaboré très rapidement et fut porté par un large consensus comme le montrèrent les résultats de la ratification, indispensable à tout traité : le texte recueillit 90% des voix au Bundestag et 80% à Chambre du peuple. Il scella la disparition de « l'État RDA ».

3. La dimension internationale de l'unification

La dimension internationale de l'unification n'est pas négligeable. Elle est liée à la fois au statut de l'Allemagne issu de la guerre et à la volonté d'encadrer un processus susceptible de déstabiliser les équilibres en apparence si solides et pourtant entrés en mouvement avec la perestroïka.

La maîtrise de la question allemande n'était pas un sujet nouveau ; elle s'inscrivait dans les droits et responsabilités des puissances victorieuses en 1945.

L'Allemagne conservait en effet un statut spécifique malgré la souveraineté presque complète acquise en 1955. Les responsabilités et le mécanisme quadripartites prévus dans les textes en 1945 avaient été rappelés par la suite dans divers textes, notamment en 1954 dans le traité sur l'Allemagne par lequel les alliés occidentaux mettaient un terme au statut d'occupation en RFA tout en conservant leurs droits de 1945, ou encore dans « l'accord sur Berlin » de 1971 où les quatre Grands réitérèrent leur attachement aux droits et responsabilités alliés.

L'hypothétique réunification avait été inscrite dans les prérogatives des puissances à Potsdam : elles avaient une responsabilité commune sur « l'Allemagne dans son ensemble » (« Deutschland als Ganzes »), y compris Berlin, et ce, jusqu'au règlement de la question allemande par un traité de paix - fameux traité de paix régulièrement mentionné dans les conférences et communiqués se rapportant à l'Allemagne, et pourtant jamais signé depuis la fin de la guerre. La Guerre froide pétrifia le problème. Il fallait maintenant lever les droits des puissances et rendre sa pleine souveraineté à l'Allemagne.

a. Le traité "2 + 4"

La rapidité du processus exigeait la réunion d'un cercle étroit, et non l'organisation d'une conférence de paix qui présentait plus d'inconvénients que d'avantages : trop grand nombre de participants, risque de se concentrer sur la question insoluble des réparations, risque de répéter les erreurs commises lors du règlement de la Première Guerre mondiale.

D'autre part, les nombreux engagements internationaux des deux États auraient rendu une conférence de paix obsolète. Il apparut donc qu'un cercle étroit, réduit aux quatre Grands et aux deux États allemands, serait la seule configuration permettant un règlement simple et efficace des questions restées en suspens depuis la guerre. Ce dispositif était tout à fait atypique.
Au total, seules quatre rencontres eurent lieu au niveau ministériel entre mai et septembre 1990 :
La première, le 5 mai 1990 à Bonn, aboutit à la décision d'accélérer le processus et fixa l'ordre du jour général des futures consultations, à savoir : 1- la question des frontières, 2- les questions politiques et militaires, 3- les problèmes touchant Berlin, et 4- le règlement définitif de la question allemande au niveau du droit international et la fin des droits et responsabilités des Alliés. Ce programme témoigne du caractère définitif attribué au processus.
La deuxième rencontre à Berlin-Est le 22 juin fut entièrement consacrée à la discussion des questions politiques et militaires (point 2). Elle fut également marquée par la cérémonie hautement symbolique du démontage de Checkpoint Charlie.
La troisième rencontre à Paris le 17 juillet eut pour objet la question de la frontière orientale de l'Allemagne, en présence du ministre polonais des Affaires étrangères.
La quatrième rencontre, le 12 septembre à Moscou, vit la signature du traité « 2 + 4 ».

b. Quels alliés, quelle tutelle ?

Les Allemands étaient prêts à jouer le jeu à condition qu'ils ne soient pas les simples objets d'un règlement, que les représentants de la RDA soient démocratiquement élus et que le processus conduise à l'unité. Il fallut persuader en février le directeur politique du « Auswärtiges Amt », Dieter Kastrup, que le schéma auquel il pensait (rôle croupion des Grands se contentant d'entériner  un accord fixé par les deux États allemands qui présenteraient leurs résultats) n'était pas non plus acceptable. Le schéma « 4 + 2 »  (dans cet ordre) fut conservé en interne par la diplomatie française, précisément parce que le poids des Grands devait peser dans certains lourds problèmes qui subsistaient tel que celui de la reconnaissance de la frontière avec la Pologne.

A la question de la frontière s'ajoutait celle de l'alliance à laquelle devrait appartenir la future Allemagne. Il fallait convaincre Moscou d'accepter l'appartenance de l'Allemagne réunifiée à l'OTAN et empêcher la réalisation des conditions habituellement imposées telle que la neutralisation du pays, inacceptable pour les Occidentaux.

Il y eut donc ces quatre rencontres « 2 + 4 », mais les archives ont révélé depuis que l'essentiel se passa ailleurs, dans le cadre de différentes rencontres informelles et discussions téléphoniques des acteurs engagés.

c. La position des différents acteurs : résistances et anecdotes

La position respective des Alliés peut se résumer de la façon suivante : les États-Unis furent rapidement favorables à la réunification ; la Grande-Bretagne resta très hostile ; la France émit des réticences ; l'Union soviétique se montra très changeante.

En fait, le tableau est plus complexe. Au fond, les appareils diplomatiques avaient tous en commun une certaine circonspection.

Comme en témoigne le livre de Philip Zelikow et Condoleezza Rice, ce fut aussi le cas des États-Unis où George Bush père venait d'entrer en fonctions. Mais deux considérations prirent rapidement le dessus, fixant les deux points sur lesquels Washington resterait inflexible : l'argument de l'autodétermination et l'exigence de conserver toute l'Allemagne dans l'Alliance atlantique. La réforme de l'OTAN serait ensuite abordée dans le contexte d'après-guerre froide.

Représentant la Grande-Bretagne, Margaret Thatcher se montra la plus hostile des partenaires alliés, avec un discours très antiallemand. Elle contacta successivement Gorbatchev et Mitterrand, s'inquiétant de la rapidité des événements, qu'elle jugeait avant tout porteuse d'instabilité. Thatcher était favorable au maintien du système quadripartite. Elle l'écrivit dans ses mémoires : il fallait selon elle employer tous les moyens permettant de ralentir la réunification. Elle tenta de conclure une entente absolue avec Mitterrand le 20 janvier, l'Allemagne étant « par sa nature même une force plus déstabilisante que stabilisante ». Au mois de mars, elle exprima son dépit face aux dispositions de ses alliés : « Ce n'est pas la construction européenne qui pourra lier l'Allemagne, c'est l'Allemagne qui dominera la construction européenne ».

En France, les malentendus furent nombreux. François Mitterrand était convaincu de la validité du principe d'autodétermination, du caractère légitime de l'aspiration à l'unité et de la nécessité de la stabilité. Il envisagea d'abord la réunification dans la durée. Puis, quand les événements s'accélérèrent, il jugea qu'il fallait maintenir le rôle d'encadrement des alliés, l'objectif étant de veiller à ce que la démarche allemande soit « responsable ». Il ne s'agissait pas pour lui d'entraver la réunification, mais de l'inscrire dans la construction européenne. Le voyage à Kiev le 6 décembre et la rencontre avec Gorbatchev prévue depuis le 14 novembre soulevèrent le plus gros malentendu. Il apparut que Gorbatchev était plus réticent que Mitterrand à la réalisation de la réunification. L'incompréhension et le mauvais fonctionnement du couple franco-allemand furent patents dans les derniers mois de l'année 1989 au moment de l'annonce du plan en 10 points que Kohl fit le lendemain d'une entrevue avec Mitterrand sans que rien n'ait été évoqué en tête-à-tête. Les sources divergent sur cet épisode et Kohl se défend contre le reproche d'ubiquité en arguant que personne, vraiment personne ne devait être au courant à l'avance pour ne pas mettre en péril le projet... Il a fallu plusieurs semaines pour que la confiance réciproque puisse se rétablir, que Paris accepte de manifester plus de soutien et que Bonn reconnaisse la nécessité de ne pas agir sans le partenaire français.

L'Union soviétique envoya longtemps des signaux très contradictoires, avec en particulier des incohérences entre les contacts officieux et les prises de position officielles. Moscou bloqua d'abord sur l'idée de la réunification, puis sur l'appartenance de l'Allemagne à l'Alliance atlantique. Gorbatchev disposait d'un verrou décisif qui bloquait a priori toute solution: la présence de 400 000 soldats soviétiques stationnés sur le sol est-allemand.

Moscou reconnut finalement au début de l'année 1990 le caractère inévitable de la réunification. L'acceptation définitive de la réunification se fit lors de la visite dans le Caucase de Kohl et Genscher les 15 et 16 juillet. Les conditions posées par l'URSS au sujet du territoire concerné par la réunification (c'est-à-dire seulement la RFA, la RDA et Berlin) furent acceptées ; l'Allemagne confirma son renoncement aux armes ABC (atomiques, bactériologiques et chimiques) ; un accord pour le maintien de l'Allemagne dans l'Alliance atlantique fut trouvé avec des conditions particulières pour le territoire de l'ancienne RDA.

d. Le règlement de la question de l'alliance

La solution à la question de l'alliance fut obtenue grâce à un marché avec Moscou, fixé le 9 octobre par un traité entre l'Union soviétique et la République fédérale d'Allemagne.

Un premier accord concerna la limitation de la Bundeswehr à 370 000 hommes : l'Allemagne unifiée s'engageait à appliquer, malgré l'agrandissement de son territoire, la réduction prévue de ses troupes.

Deux traités concernaient les forces soviétiques qui furent autorisées à séjourner à titre transitoire en RDA, avant leur retrait définitif qui devait s'accompagner de compensations financières. L'Allemagne accepta que les structures de l'OTAN ne soient pas étendues au territoire de l'ancienne RDA pendant une période transitoire et qu'aucune force étrangère n'y serait stationnée après le retrait des Soviétiques. Ainsi n'y séjourneraient que des forces allemandes intégrées à l'OTAN et non des Américains, Canadiens, Belges, etc.

Les concessions financières furent considérables : Bonn s'engagea à participer au règlement matériel du retrait des troupes soviétiques. L'Allemagne devait accorder à l'URSS non seulement un crédit sans intérêts de 3 milliards de DM, mais aussi un soutien logistique dans cette vaste opération de retrait et devait aider largement à l'organisation matérielle de la vie des soldats rapatriés en URSS. Le coût total, âprement négocié, s'élevait à 12 milliards de DM, pour le stationnement, le transport, le logement et la reconversion des militaires ; les Soviétiques quant à eux réclamaient 36 milliards de DM, c'est-à-dire huit fois le montant estimé par les experts de Bonn pour couvrir le coût du retrait. Finalement, Moscou accepta la nouvelle offre allemande de 12 milliards de DM qui s'ajoutaient au crédit de 3 milliards.

e. La résolution de la question des frontières

La question des frontières touchait directement la Pologne. Le gouvernement polonais de Tadeusz Mazowiecki s'inquiétait du caractère non définitif des dispositions du traité de Varsovie du 7 décembre 1970 où avait certes été déclarée l'inviolabilité du territoire polonais mais n'avait pas été fixée définitivement la frontière occidentale de la Pologne sur la ligne Oder-Neiße.

Lors de l'accord de Potsdam, les Alliés n'avaient pas décidé du sort des territoires orientaux de l'Allemagne et s'étaient contentés de les placer officiellement « sous administration polonaise », et, dans le cas du nord de la Prusse orientale, « sous administration soviétique ». Ils avaient en même temps quasiment entériné l'expulsion de plusieurs millions d'Allemands qui avaient été chassés de ces territoires, à condition que celle-ci se déroulât « en bon ordre et humainement ». La question de la frontière définitive de l'Allemagne était liée, depuis l'après-guerre, à la question du territoire de ce que les textes appelaient « l'Allemagne dans son ensemble » et qui relevait juridiquement du domaine de compétence des Alliés. Le 6 juillet 1950, la RDA avait certes signé avec la Pologne le traité de Görlitz reconnaissant la ligne Oder-Neiße comme frontière officielle entre les deux pays, mais ce traité n'engageait que la partie orientale de l'Allemagne. Quant au traité de Varsovie du 7 décembre 1970, signé par les gouvernements ouest-allemand et polonais, il proclamait le renoncement au recours à la force pour tout changement de frontière, mais, d'un point de vue strictement juridique, ne pouvait constituer une reconnaissance définitive de la frontière, les Allemands n'y étant pas habilités.

Aussi le Chancelier Kohl put-il, dès les premiers signes de bouleversements à l'automne et au début de l'hiver 1989, jouer sur le flou de cette situation pour entretenir une ambiguïté quant à l'attitude qu'adopterait son gouvernement sur la question de la frontière. A la différence de son ministre des Affaires étrangères Genscher qui déclara très rapidement, dès l'automne 1989, que la question était déjà réglée, Helmut Kohl préféra des silences que d'aucuns purent interpréter comme des signes d'intentions troubles. Non seulement l'Union soviétique, mais aussi les partenaires occidentaux de la République fédérale s'irritèrent de l'ambiguïté des propos du Chancelier, cherchant visiblement le soutien d'un électorat d'expulsés, peut-être tenté par les formations d'extrême droite.

D'autre part, il fallait éviter que la Pologne ne profite des négociations « 2 + 4 » pour réclamer des réparations à l'Allemagne et jouer la carte de la surenchère. La solution choisie s'appuyait à la fois sur le traité « 2 + 4 » qui devait souligner dans l'article 1 le caractère définitif de toutes les frontières de l'Allemagne unie, et sur un traité germano-polonais spécifique, signé après le règlement « 2 + 4 », le 14 novembre à Varsovie, et qualifié de « contribution importante à la paix en Europe ».

Le traité « 2 + 4 » ne devait entrer en vigueur que le 15 mars 1991, après sa ratification par les parlements. Cependant, les droits et responsabilités exercés par les Alliés sur l'Allemagne et sur Berlin prirent fin dès le jour de l'unité, le 3 octobre 1990, grâce à la déclaration que publièrent les Quatre à New York, le 1er octobre.

f. La question du "marché" européen

Dès la perestroïka et avant même la réunification, l'impératif communautaire fut mis en avant comme condition de transition vers l'Europe de l'après-guerre froide. La fin de la Guerre froide constituait un défi pour la construction européenne. Afin d'œuvrer à la stabilité du continent, l'Europe choisit de différer les élargissements et d'assurer d'abord l'approfondissement.

Si tous étaient d'accord pour reconnaître que l'intégration européenne devait être renforcée et accélérée, des divergences fondamentales apparurent concernant l'ordre des priorités : l'Allemagne défendait le renforcement des pouvoirs du Parlement européen. La France soutenait la mise en place de l'Union Economique et Monétaire par une Conférence intergouvernementale et voulait gagner la RFA au projet, alors que celle-ci souhaitait d'abord plus de convergences entre les économies avant d'envisager une union monétaire. Or la France avait déjà consenti à ce que le modèle de la Bundesbank soit appliqué à la Banque centrale européenne. En décembre, Helmut Kohl finit par accepter la réunion d'une Conférence intergouvernementale et de faire le lien entre les deux dossiers. Elisabeth Guigou et Jacques Delors jouèrent un rôle clé auprès de François Mitterrand pour le convaincre d'accélérer le processus et relancer le débat sur l'Europe politique.

Une initiative fondamentale devant lancer l'Union européenne fut décidée, elle devait conduire à Maastricht et scellait un compromis franco-allemand en acceptant des réformes institutionnelles tout en assurant le caractère intergouvernemental des procédures. Le projet fut accepté par les Douze au Conseil européen de Dublin le 28 avril ; l'Europe était relancée, la force d'entraînement du couple franco-allemand retrouvée.

Les historiens sont d'accord pour estimer que la question de la ligne Oder-Neisse a été le révélateur de l'impératif européen dans un contexte de remise en cause de l'ordre bipolaire.

4. Le bilan de la réunification

a. La Treuhand Anstalt

La Société fiduciaire chargée de la privatisation de tous les biens aux mains de l'État est-allemand a existé pendant moins de 5 ans, de mars 1990 à décembre 1994.  Symbole du capitalisme ravageur, « liquidateur » de l'économie est-allemande, elle fut pourtant créée par le gouvernement Modrow (le 1er mars 1990) avec l'objectif premier d'envisager la réforme économique et de participer à la conservation du patrimoine de l'Est. L'économie de marché fut introduite en RDA par de Maizière (loi du 17 juin 1990), avec pour objectif une rapide amélioration du niveau de vie. Les missions de la Treuhand Anstalt furent donc redéfinies pour assurer la transition de l'appareil économique est-allemand vers l'économie de marché. Sa tâche était gigantesque : morceler, vendre et assainir le plus vite possible.

Car c'était un mammouth auquel la Treuhand Anstalt s'attaquait : elle dut gérer 8000 entreprises avec environ 4 millions de salariés (soit 46% du nombre total des salariés est-allemands), trouver des repreneurs, vendre 14.000 magasins de détail, restaurants, cinémas, hôtels, gérer des exploitations agricoles, forestières, des entreprises de pêche etc. Il y eut beaucoup de fermetures, le chômage fut massif.

Les difficultés avaient été nombreuses pour la Treuhand : problèmes de non-rentabilité, d'environnement, de non-respect de la concurrence, et surtout questions de propriété qui ralentirent considérablement le processus de privatisation.

L'unité eut au total un coût phénoménal, à la fois humain et financier : Pour preuve, les deux mots qui occupent l'actualité du sujet depuis une quinzaine d'années sont « transferts financiers d'Ouest en Est » (« der West-Ost-Finanztransfer ») et « chômage » (« Arbeitslosigkeit »).

b. Le bilan politique et social

Sur le plan politique, le processus est achevé. Comme en témoigne la radiation de l'article 23 de la Loi fondamentale, aucune « autre partie de l'Allemagne » n'est désormais appelée à rejoindre le giron de la mère-patrie. Plus encore : la rédaction d'un nouvel article 23, organisant cette fois les transferts de souveraineté vers l'Union Européenne, montre comment l'Allemagne unifiée conçoit son avenir.

A l'intérieur, l'unité a entraîné quelques modifications constitutionnelles, avec notamment le changement de la répartition du nombre de sièges au Bundesrat où les Länder sont représentés au prorata de leur population et participent à l'élaboration des lois fédérales. La nouvelle capitale est Berlin. A l'issue du débat au Bundestag le 20 juin 1991 a été décidé le déménagement de Bonn à Berlin du gouvernement et de la plupart des institutions.

Quant à la « digestion » de la réunification par la société, c'est un processus nécessairement plus lent, s'appuyant notamment, avec l'ouverture des archives de la Stasi, sur un long travail sur le passé. Pour toute une génération qui voit mis en cause quarante ans d'une vie personnelle qui a pu « aussi » être heureuse à certains égards, le réflexe de l'« Ostalgie » est tentant. Les difficultés sur le marché de l'emploi dans les anciens Länder le favorisent et des malentendus subsistent sur la réalité de la formule de Brandt : Es wächst zusammen, was zusammengehört.

Mais malgré la « violence » des bouleversements ressentie par certains, la période est qualifiée, dans le langage courant, non pas tant de « réunification » que de « tournant » (die Wende), ce qui exprime le caractère fondamentalement pacifique et au fond assez fluide du processus.

A la différence de Bismarck en 1871, l'unification ne s'est pas faite « par le fer et par le sang » (« durch Eisen und Blut »), mais « par le téléphone et le carnet de chèques » (« durch Telefon und Scheckbuch ») comme l'a formulé l'éditorialiste de Die Zeit, Theo Sommer. Certes, il ne s'agit que d'une formule, avec la part d'exagération qu'elle implique, mais le processus pacifique et maîtrisé de la réunification est très certainement le signe de la grande maturité de l'Allemagne à la fin du XXe siècle.

Quelques références bibliographiques

1. Bozo, Frédéric : Mitterrand, la fin de la guerre froide et l'unification allemande, Paris 2005.

2. Weidenfeld, Werner, Korte, Karl-Rudolf : Handbuch der deutschen Einheit, 1949-1989-1999, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1999.

3. Miard-Delacroix, Hélène : «Négociations en vue du règlement des aspects extérieurs de l'unité allemande: enjeux, déroulement, résultats», in : La mise en oeuvre de l'unification allemande, 1989-1990, Anne Saint Sauveur-Henn et Gérard Schneilin (dir.), Asnières 1998, pp. 341-358.

4.  Soutou, Georges-Henri : La Guerre de Cinquante Ans. Les relations Est-Ouest 1943-1990, Paris 2001.

5.  Zelikow, Philip, Rice, Condoleezza: Germany Unified and Europe Transformed: A Study in Statecraft, Cambridge 1995 (dt.: Sternstunde der Diplomatie. Die deutsche Einheit und das Ende der Spaltung Europas, Berlin 1997).

Pour citer cette ressource :

Hélène Miard-Delacroix, La réunification de l'Allemagne : quelques précisions contre certaines idées reçues, La Clé des Langues [en ligne], Lyon, ENS de LYON/DGESCO (ISSN 2107-7029), novembre 2007. Consulté le 24/11/2024. URL: https://cle.ens-lyon.fr/allemand/civilisation/histoire/la-reunification/la-reunification-de-l-allemagne-quelques-precisions-contre-certaines-idees-recues