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Comprendre les lois électorales italiennes

Par Damien Prévost : Professeur agrégé d'italien
Publié par Damien Prévost le 04/01/2013
Le public français a parfois du mal à comprendre la politique italienne - non sans raison - et il n'est pas rare de parler de l'Italie comme d'un laboratoire politique, aujourd'hui encore. Nous attacherons ici à expliquer le fonctionnement et les logiques qui ont animé des différentes lois électorales italiennes depuis 1946 : chacune a sa logique et ses conséquences pratiques. Le Président Napolitano avait expressément demandé aux Chambres de proposer une nouvelle loi électorale tant celle qui était en vigueur était décriée. C'était sans compter la démission prématurée du gouvernement Monti... C'est donc bien cette loi qui régira les élections de février 2013.

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Le public français a parfois du mal à comprendre la politique italienne - non sans raison - et il n'est pas rare de parler de l'Italie comme d'un laboratoire politique, aujourd'hui encore. Nous attacherons ici à expliquer le fonctionnement et les logiques qui ont animé des différentes lois électorales italiennes depuis 1946 : chacune a sa logique et ses conséquences pratiques. Le Président Napolitano avait expressément demandé aux Chambres de proposer une nouvelle loi électorale tant celle qui était en vigueur était décriée. C'était sans compter la démission prématurée du gouvernement Monti... C'est donc bien cette loi qui régira les prochaines élections de février.

Introduction

Nos démocraties modernes ont comme base la délégation de pouvoir à des élus en charge de représenter les citoyens au Parlement. Chaque pays a son modèle qu’il juge légitime : la France semble être attachée à un scrutin majoritaire à deux tours qui permet de dégager une majorité absolue au sein des circonscriptions (hors cas de triangulaires et de quadrangulaires aux élections législatives) et qui offre des majorités gouvernementales stables. L’Italie, quant à elle, privilégie un mode de représentation proportionnel jusqu’en 1993 et hésite entre les deux modèles depuis lors. La proportionnelle, pour les Italiens, incarnait la meilleure façon de restituer, au sein de la Chambre, la multiplicité des opinions politiques présentes dans la société. Aucun parti n’était exclu de cette tribune dès lors qu’il pouvait recueillir environ 0,25 % des voix… La république italienne a connu trois lois électorales depuis sa naissance et s’apprêtait, il y a encore peu de temps, à en connaître une quatrième[1]. Chacune d’entre elles a ses spécificités, sa logique et se propose de répondre aux attentes du peuple italien ou – du moins – de la classe politique.

Le fascisme a lourdement marqué la jeune république italienne qui a souhaité créer un système où l’avènement d’un homme hyperpuissant était impossible : le modèle constitutionnel et le type de scrutin choisis alors sont révélateurs de cette volonté. Par la suite, le début des années 90 marque fortement les institutions italiennes – au point de parler de Deuxième République dans les journaux[2] – et, ce tournant va s’accompagner d’une réforme attendue du système électoral comportant une forte dose de majoritaire. À partir de 2005, c’est la volonté de créer un système bipartisan qui est à l’origine de la réforme électorale : la loi Calderoli introduit au sein d’un système proportionnel une forte dose de scrutin majoritaire en offrant un « bonus » de majorité absolue à la coalition qui obtient la majorité relative à travers le scrutin proportionnel.

Cette notice explicative s’attachera à montrer comment sont nées les différentes lois électorales italiennes et dans quel but elles ont été rédigées. Cette analyse prévoit, dans un premier temps, d’étudier plus particulièrement le cas de l’élection des députés à la Chambre. Le système électoral conduisant à l’élection des sénateurs sera évoqué mais moins illustré[3]. Le cas des élections régionales, provinciales et municipales n’est pas traité pour l’instant. Pour comprendre dans le détail le fonctionnement pratique des lois, vous pouvez regarder les vidéos insérées dans le texte.

Avant de débuter cette analyse il peut être important de rappeler que le système italien est un vrai système parlementaire. Cette précision est importante car, de ce fait, il diffère grandement du système français qui, au fond, n’est pas un système parlementaire. En France, le pouvoir exécutif est, en réalité, entre les mains d’un Président de la République élu au suffrage universel direct[4]. En Italie, c’est le gouvernement  qui détient ce pouvoir mais il est responsable devant la Chambre et le Sénat (ce qui n’est pas le cas du Président de la République Française). Les députés et les sénateurs ont donc la possibilité de changer l’exécutif en votant une motion de censure qui entraîne la démission du gouvernement. En France, une motion de censure ne fait pas "tomber" le chef de l'exécutif mais seulement le gouvernement. Par ailleurs, l’équivalent de l’article 49.3 de la constitution de la Vème République n’existe pas dans la Constitution de 1948. Il y a bien l’article 77 qui donne la possibilité au  gouvernement de légiférer en cas de crise grave et d’urgence absolue[5] sans les Chambres mais, ces décrets doivent être présentés le jour même à ces dernières[6] puis approuvés et convertis en loi par les deux Chambres dans les 60 jours qui suivent la promulgation du décret gouvernemental. Les députés et sénateurs italiens ont donc des pouvoirs, en réalité, bien différents de leurs collègues français. De là vient peut-être l’intérêt que les Italiens portent à la chose politique[7] : le système proportionnel pur qui permet une représentation de la pluralité des opinions couplé au pouvoir des députés ainsi élus donnent, peut-être, à l’électeur le sentiment que son vote est converti en pouvoir au sein de la chambre autant pour soutenir que pour combattre le gouvernement en charge de l’exécutif.

La loi électorale de 1946

Ce système a été rédigé dans l’Italie pré-républicaine par le décret législatif n° 48 du 16 mars 1946. Il a permis l’élection des députés de l’Assemblée Constituante. Après promulgation de la nouvelle Constitution italienne, l’assemblée a voté en 1948 deux lois régissant l’élection des députés et des sénateurs identiques – à quelques détails près – au décret de 1946.

Ce système électoral correspond à un mode de scrutin proportionnel plurinominal à un tour qui se déroule dans 32 circonscriptions. Il s’agit d’un scrutin proportionnel très pur, sans bonus de majorité avec vote préférentiel et sans seuil électoral supérieur au quotient électoral[8]. Ce mode d’élection qui rend fidèlement la variété des opinions politiques est le reflet de cette Italie post-fasciste : il fallait redonner la parole au peuple, à l’ensemble du peuple dans un pays qui se reconstruisait. Par ailleurs, le biais de la liste plurinominale évite l’émergence d’une figure charismatique.

C’est la méthode des quotients Impériali qui fut retenue pour établir le quotient électoral[9]. À la différence du quotient de Hare, cette méthode a le mérite d’attribuer plus de sièges dès la première répartition et de laisser peu de sièges à attribuer postérieurement[10]. C’est la méthode des plus forts restes qui permet d’attribuer les derniers sièges.

Le vote préférentiel introduit une plus grande expression populaire : les listes ne fixent pas définitivement l’ordre d’éligibilité de ses membres. Les électeurs, grâce à l’expression de préférences peuvent modifier l’ordre des éligibles. Chaque électeur pouvait exprimer jusqu’à 4 préférences mais il ne s’agissait pas d’une obligation. On votait la liste en indiquant le ou les candidats que l’on préférait. A l’issue des votes, les candidats étaient reclassés selon le nombre de préférences obtenues. Cette possibilité était destinée à permettre au peuple de s’exprimer totalement : les partis ne pouvaient pas « imposer » aux électeurs tel ou tel candidat comme c’est le cas dans la loi actuelle qui propose des listes « bloquées »…

Le premier accroc à la loi électorale de 1946 est la loi Scelba de 1953. Cette loi avait pour but d’offrir une plus grande stabilité gouvernementale en dégageant des majorités plus nettes. La liste ou le groupe de liste qui recueillerait plus de 50% des suffrages exprimés obtiendrait automatiquement 65% des sièges à la Chambre. De la sorte, la Démocratie Chrétienne – parti ultra-majoritaire de la coalition pour laquelle était faite cette loi – pouvait même espérer avoir la majorité absolue à elle seule à la Chambre ou, du moins, bénéficier d’une majorité telle que cela réduirait le nombre d’alliés nécessaires pour conserver la confiance du Sénat et de la Chambre. Cette loi, dite « loi arnaque », n’est jamais entrée en application car le groupe de listes dirigé par la Démocratie Chrétienne n’obtint « que » 49,8% des voix. La loi Scelba fut abrogée en 1954. Le second amendement à cette loi est le référendum abrogatif de 1991 à l’initiative des radicaux (Pannella en tête) qui parvint à supprimer la possibilité de préférence multiple au profit d’une préférence unique. Le troisième amendement concerne le Sénat : la loi électorale pour le Sénat est à scrutin majoritaire et, à défaut, à scrutin proportionnel quand le quorum prévu par la loi n’était pas atteint. Le candidat était élu seulement s’il obtenait au moins 65% des suffrages exprimés. Dans ces conditions, rares étaient les élus au majoritaire et, de fait, l’élection des sénateurs se faisait à la proportionnelle. Le référendum abrogatif du printemps 1993 supprime le seuil des 65%. Ce dernier amendement n’eut pas l’occasion d’entrer en application dans le cadre d’élections nationales car une nouvelle loi électorale (dans la logique du vote référendaire) sera votée au Parlement à l’été 1993.

Le contexte dans lequel meurt cette loi de 1946 est tout à fait particulier : les années 1992-1994 sont les années Tangentopoli et Mani Pulite. Les enquêtes du pool du parquet de Milan vont ébranler la Première République italienne. Le clientélisme, les arrangements permanents semblent être – entre autres – la conséquence d’un système électoral proportionnel qui imposera pendant 45 ans des coalitions gouvernementales plus ou moins cohérentes faites d’échanges de bons services. La corruption généralisée plus liée au mode de financement public des partis est moins en rapport avec le mode de scrutin.

Certes, cette loi avait l’énorme avantage de permettre aux électeurs de voter selon leurs convictions (la notion de votre utile ou de vote par défaut omniprésente dans le scrutin majoritaire n’a pas lieu d’être dans ce système proportionnel). On pouvait ainsi voter selon ses idées car plus un courant était représenté plus il avait la possibilité de faire naître une alliance et de s'exprimer. Par ailleurs, l'existence de préférences redimensionnait le pouvoir qu'avait un parti d'imposer "ses" hommes en tête de liste et introduisait donc une représentativité encore plus démocratique. Cependant, cette loi a alimenté une forte instabilité gouvernementale pendant quatre décennies. Evidemment, aucun n’a parti n’a jamais obtenu la majorité des sièges au Parlement et a toujours dû composer avec des partis moins importants voire presque confidentiels : les arrangements et concessions initiaux lors de la composition du gouvernement font souvent long feu. Le symbole de ces arrangements sont peut-être les gouvernements Spadolini dont le parti (PRI) avait recueilli 3,03% des voix aux législatives de 1979. Par ailleurs, la période 1946-1993 compte 49 gouvernements dont le plus court (Andreotti IV) ne durera que 9 jours…

Détails du fonctionnement de la loi de 1946

http://video.ens-lyon.fr/eduscol-cdl/2013/2013-01-04_ITA_Prevost_loi1.mp4

La loi de 1993: "Il Mattarellum"

Tout d’abord, il convient de préciser que ce nom de Mattarellum a été forgé par Giovanni Sartori dans un article du Corriere della Sera du 19 juin 1993 : « Salvo sorpresine finali, « habemus Mattarellum »; abbiamo, cioè, la legge elettorale per la Camera dei Deputati escogitata dall'onorevole Mattarella »[11].

Le Parlement vote donc à l’été 1993 une loi qui change radicalement la logique des élections législatives et, en moindre mesure, des élections sénatoriales. Pour guérir l’Italie de ses maux suite au scandale Tangentopoli et pour répondre aux aspirations de l’opinion publique suite aux référendums de 1991 et de 1993, Sergio Mattarella propose une loi électorale à scrutin mixte. En effet, la loi prévoit que ¾ des députés seront élus lors d’un scrutin uninominal majoritaire à un tour tandis que le ¼ restant sera élu à la proportionnelle dans un collège national. L’objectif de la loi est double : provoquer une réduction du nombre de groupes parlementaires pour faciliter l’émergence d’une majorité stable à travers le scrutin majoritaire et conserver une part de proportionnelle destinée à permettre aux courants politiques présents dans la société italienne de pouvoir faire entendre leur voix au sein du Parlement.

Les premières élections législatives avec ce type de scrutin se déroulèrent en 1994. Évidemment, des alliances pré-électorales se sont constituées pour rassembler un maximum de voix pour le majoritaire. Elles furent à géométrie variable : le pôle de gauche (I Progressisti) regroupait une très grande partie des forces de gauche (communistes, socialistes, verts, légalistes, démocrates laïcs) tandis que l’alliance à droite était double : au Nord, le nouveau parti fondé par Silvio Berlusconi (Forza Italia) s’allie avec la Ligue du Nord (sécessionniste) tandis que dans le Sud, il s’allie avec Alliance Nationale (parti ayant récusé alors depuis peu son héritage néo-fasciste). Dans le Nord, Alliance Nationale se présente seule ; dans le Sud, la Ligue du Nord n’est, évidemment, pas très présente… Le nouveau parti berlusconien qui a grandement besoin de ses alliés pour gagner ces élections « offre » de nombreuses circonscriptions à Ligue du Nord dans le Nord (venant d’arriver sur la scène politique, elle jouit d’une forme de légitimité en étant quasiment étrangère à Tangentopoli). En mettant un candidat de la Ligue dans de nombreuses circonscriptions il était presque assuré de gagner (à la majorité relative, rappelons-le).

La Ligue du Nord d’Umberto Bossi sort donc grand vainqueur de cette réforme électorale car, avec seulement 8,5 % au niveau national environ, il constitue le plus grand groupe parlementaire de cette législature.

Ce système représentatif a obtenu certains résultats : il est vrai que le nombre de groupe parlementaires a fortement baissé. Cependant, le système d’alliances mises en place avant les élections ne tient pas toujours ses promesses. Le Président du Conseil doit composer encore et toujours avec sa propre majorité : le gouvernements Berlusconi I et Prodi tombent, lâchés par un parti de leur majorité.

À côté de cela, il est à noter que ce mode de scrutin a contraint les partis de gauche à se regrouper de manière plus durable au sein d’alliances qui dépassaient le cadre strict des élections (on pense à la Marguerite) ou en fusionnant entre certains partis (naissance des Démocrates de Gauche) de manière à rationnaliser l’offre politique relativement pléthorique en terme de nombre de partis. À droite, la situation est différente car elle ne compte que trois pôles importants (Forza Italia, Alliance Nationale, Ligue du Nord) qui, par ailleurs, divergent sur de nombreux points.

Détails du fonctionnement du Mattarellum

http://video.ens-lyon.fr/eduscol-cdl/2013/2013-01-04_ITA_loi2.mp4

La loi de 2005: "Il Porcellum"

En prémisse à cette partie, il est préférable d’éclaircir un point sémantique. Le nom de Porcellum donné à cette loi, ne fait pas écho au patronyme de son auteur comme dans le cas du Mattarellum. C’est une évidence. Ce nom a été donné, là encore, par Giovanni Sartori dans un article du Corriere della Sera en 2006[12] après que Roberto Calderoli avait déclaré « l'ho scritta io ma è una porcata »[13] à propos de la loi qu’il venait de rédiger…

En 2005, Sivlio Berlusconi demande donc à Roberto Calderoli de proposer une nouvelle loi électorale qui permette d’assurer une plus grande stabilité gouvernementale (en effet, le Mattarellum ne garantit pas de majorité absolue). Cette loi propose un système proportionnel corrigé avec seuil et bonus de majorité et ne permet pas d’exprimer de préférences. L'absence de préférences permet, rappelons-le, aux partis d'imposer les candidats qu'ils souhaient voir élus en les mettant dans les première places. Il fut reproché à Silvio Berlusconi, à cette époque, d'avoir fait ce choix pour faire élire des personnes qui lui étaient proches.
L’Italie a déjà connu deux systèmes avec bonus de majorité (la loi Acerbo de 1923 et la « legge truffa » de 1953) mais qui imposaient un seuil pouvant déclencher le bonus. La loi Calderoli ne le prévoit pas : la liste qui obtient la majorité relative obtient 55% des sièges. Cette loi change grandement la logique des campagnes électorales car elle prévoit – dans le texte législatif même – la présence de coalitions, d’un programme commun et d’un chef de coalition qui, de fait, sera la personne nommée Président du Conseil par le Président de la République en cas de victoire. Ce chef de coalition prend une place importante et se retrouve en position de force par rapport aux partis car cette élection devient plus l’élection du chef de l’exécutif que l’élection des députés. Même si depuis 1994, les élections législatives ressemblaient déjà à un duel de chefs (Berlusconi/Prodi en 1996, Berlusconi/Rutelli en 2001) le Porcellum renforce définitivement cet aspect.

Le bonus de majorité incite encore davantage les partis à se regrouper au sein de coalitions et tend à bipolariser la vie politique italienne (du moins sur le papier). En effet, tout le monde a intérêt à se regrouper car les seuils électoraux au parlement sont plus élevés selon que l’on se trouve ou non au sein d’une coalition (2% au sein d’une coalition et 4% comme liste seule) et les coalitions ont tout intérêt à ratisser large et à inciter des partis à faible diffusion à les rejoindre pour avoir le maximum de chance de sortir en tête et, du coup, de bénéficier du bonus de majorité. Pour autant, la loi n’a pas le but de réduire le nombre de partis car un deuxième bonus – celui du meilleur perdant – assure au parti qui a rassemblé le plus de voix parmi les partis n’ayant pas atteint le seuil de représentativité d’avoir tout de même des élus... Pour ces partis rassemblant entre 0 et 2 % des voix, sortir en tête est imprévisible et laisse à chacun sa chance d’avoir des élus. Il s’agit donc d’un système gagnant-gagnant puisque les partis à large diffusion ont tout intérêt à ce que la coalition soit étendue pour avoir le maximum de chance d’obtenir la majorité relative en même temps que les partis à faible diffusion ont intérêt à intégrer les coalitions car, d’une part, le seuil électoral est plus bas que s’ils se présentent seuls et la règle du « meilleur perdant » laisse toujours une deuxième chance d’être présent à la chambre.

Plus largement, même si ce système a eu pour effet de réduire le nombre de partis (en 2009, 4 partis – Le Popolo Della Libertà après la fusion entre Forza Italia et Alliance Nationale, le Parti Démocrate, la Ligue du Nord et l’Union Du Centre – rassemblaient une écrasante majorité des suffrages) il a surtout eu comme objectif de mettre en avant des hommes qui guideraient leur parti ou leur coalition lors de la campagne électorale et, éventuellement, au pouvoir. Les primaires ouvertes organisées en novembre 2012[14] en sont une démonstration éloquente car il s’agit bien de trouver un guide fédérateur et incontesté.

Détails du fonctionnement du Porcellum

http://video.ens-lyon.fr/eduscol-cdl/2013/2013-01-04_ITA_loi3.mp4

Épilogue

L’Italie hésite toujours sur son mode de représentativité qui, pourtant, est un élément fondamental de la démocratie : le système proportionnel pur créé en réaction au fascisme et porteurs de grands espoirs démocratiques (toutes les opinions étaient représentées au parlement) a montré ses limites. Le Mattarellum a complètement changé la donne démocratique : dès lors, l’objectif du Parlement n’était plus de représenter les tendances de la société et de tenter de trouver un consensus ou, par défaut, una via di mezzo mais bien de fonctionner de manière stable autour de grands partis ou de grandes alliances. Ces alliances avaient le mérite d’être présentées aux électeurs avant les échéances électorales et l’électeur votait en conscience. Le porcellum avec son seuil électoral a encore renforcé cet aspect : moins de groupes parlementaires et, apparemment, moins d’arrangements et surtout un leader. Cette dernière loi devait être remplacée d’ici peu par une nouvelle que l’on entrevoyait à peine. Le seul élément tangible (hormis les éventuels seuils électoraux et bonus) semblait être la poursuite de cette logique : une élection, deux candidat/es charismatiques si possible, deux coalitions, peu de partis et peu de groupes parlementaires. Le Président Napolitano a déclaré le 17 décembre que ne pas avoir voté de nouvelle loi était impardonnable[15]. Les partis n’ont pas réussi à se mettre d’accord avant le départ prématuré de Mario Monti. La question est donc encore ouverte : quelle représentativité ? Quel rapport veut-on instaurer entre le peuple, ses représentants et le pouvoir ?

Notes

[1] L’annonce prématurée de la démission de Mario Monti a fait avorter les discussions sur la nouvelle loi électorale car des élections anticipées au mois de février 2013 créent des délais trop courts pour une adoption par la Chambre et le Sénat.

[2] En effet, c’est bien la Constitution de la Première République italienne qui est aujourd’hui en vigeur.

[3] À partir du Mattarellum les sénateurs sont élus selon les mêmes principes que les députés à la différence près que ces élections ont lieu au niveau régional et non au niveau national comme le prévoit l’article 57 de la Consitution.

[4] En cas de cohabitation, le pouvoir exécutif est partagé entre le Premier Ministre et le Président de la République. Ce cas de figure devient de plus en plus rare avec l’abandon du septennat et la concomitance des mandats présidentiels et législatifs.

[5] Depuis quelques années, cette notion d’urgence absolue a été diversement interprétée et l’art. 77 a été utilisé parfois a des fins « politiciennes ».

[6] En cas de dissolution, les Chambres devront se réunir sous 5 jours.

[7] Les taux de participation aux élections en Italie sont bien supérieurs à ce que l’on enregistre en France pour les législatives, certes, mais même pour les présidentielles.

[8] Le seuil électoral c’est le nombre de voix ou le pourcentage des suffrages exprimés minimum, nécessaire et prévu par la loi pour avoir un élu. Le quotient électoral est la base du système proportionnel : c’est le nombre minimal de voix que doit obtenir une liste pour être représentée en théorie et d’un point de vue mathématique. Dans certains systèmes, les deux notions sont superposables et c’est le cas dans la loi de 46 : il n’y a pas de seuil minimum à dépasser pour être présent à la Chambre. Dans d’autres cas (voir la partie sur le Porcellum), vous pouvez avoir atteint le quotient électoral sans avoir d’élus si la loi prévoit un seuil à dépasser (obtenir au moins 4 % des voix par exemple pour être représenté alors que 0,60 % suffisent mathématiquement pour avoir un élu).

[9] Le quotient électoral est la base du système proportionnel : c’est le nombre minimal de voix que doit obtenir une liste pour être représentée. Divisez le nombre de voix qu’a obtenu une liste pour savoir combien il obtient de députés.

[10] Plusieurs types de quotients existent : de Hare, Impériali, de HagenBash-Bischoff, etc. Le quotient de Hare divise simplement le nombre de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir. Ce quotient implique de nombreux restes (la division du nombre de voix obtenues par une liste par le quotient ne donne que très rarement un résultat sous forme de nombre entier). C’est la raison pour laquelle on s’en remet souvent au méthodes des quotients de HagenBash-Bischoff ou Impériali qui augmentent de 1 ou 2 le nombre de sièges à pourvoir dans la formule de manière à minorer les restes.

[11] http://archiviostorico.corriere.it/1993/giugno/19/riforma_profundis_co_0_93061915707.shtml

[12] http://www.corriere.it/Primo_Piano/Editoriali/2006/11_Novembre/01/sartori.shtml

[13] Article publié dans La Repubblica

(http://www.repubblica.it/2006/c/sezioni/politica/versoelezioni38/caldporcata/caldporcata.html)

[14] Le premier cas d’élections primaires pour les législatives remonte à 2005 pour les élections de 2006, les premières régies par le Porcellum.

[15] http://www.corriere.it/notizie-ultima-ora/Cronache_e_politica/Colle-imperdonabile-riforma-voto/17-12-2012/1-A_004239426.shtml

 

Pour citer cette ressource :

Damien Prévost, "Comprendre les lois électorales italiennes", La Clé des Langues [en ligne], Lyon, ENS de LYON/DGESCO (ISSN 2107-7029), janvier 2013. Consulté le 16/10/2018. URL: http://cle.ens-lyon.fr/italien/civilisation/xxe-xxie/politique-italienne/comprendre-les-lois-electorales-italiennes