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Quelques clés pour comprendre les élections du 22 septembre 2013 en Allemagne

Publié par mduran02 le 09/12/2013
A l'approche des prochaines élections au Bundestag le 22 septembre 2013, Jérôme Vaillant explique le mode de scrutin en vigueur, une "proportionnelle personnalisée". L'électeur dispose de deux voix, l'une pour voter en faveur du député de sa circonscription, l'autre pour voter en faveur du parti de son choix. Cette deuxième voix est "celle qui compte". Le rapport de forces actuel entre les partis pose la question de la coalition gouvernementale qui pourra s'installer au pouvoir après les élections.


Jérôme Vaillant
Professeur de civilisation allemande contemporaine
à l’Université Charles-de-Gaulle – Lille 3



Le mode de scrutin : « une proportionnelle personnalisée »


– Depuis sa fondation en 1949, la République fédérale d’Allemagne pratique, dans la tradition de la République de Weimar, un système électoral proportionnel personnalisé (personalisiertes Verhältniswahlrecht). Son objectif est de permettre aux grands courants de pensée politique d’être représentés au parlement fédéral (Bundestag) tout en garantissant l’émergence de majorités gouvernementales et la personnalisation du scrutin. En effet, la proportionnelle, qui implique le recours à des partis dont l’existence est garantie par la Loi fondamentale, peut avoir pour effet la dispersion des voix des électeurs sur un trop grand nombre de partis rendant ainsi la constitution d’un gouvernement difficile ou mettant un grand parti en situation de trop grande dépendance par rapport à un ou plusieurs petits partis d’appoint. C’est pourquoi la clause des 5% a été introduite : ne sont représentés au parlement fédéral que les partis ayant obtenu au moins 5% des voix. Cette clause s’appliquait au départ au niveau de chaque Land, depuis 1953 elle s’applique au niveau fédéral [1]. L’autre faiblesse d’un scrutin proportionnel est de faire voter sur des programmes de parti plus que sur des personnes qui se conçoivent comme députés de leur circonscription. Pour pallier cette faiblesse, le législateur a inventé une répartition entre « mandats de liste » et « mandats de circonscription » afin que chaque circonscription ait un représentant identifiable au parlement fédéral et que les électeurs puissent s’adresser à lui en tant que tel. Est élu le candidat qui a obtenu le plus de voix ; une majorité relative suffit donc puisque il n’y a qu’un tour [2]. Après avoir prévu une répartition 60-40 en faveur des mandats obtenus dans les circonscriptions, on est passé à une répartition 50-50 dès 1953 également. C’est ce qui a conduit à l’invention – toujours en 1953 – d’un mode de scrutin où l’électeur dispose de deux voix : par la première, il vote en faveur de son député dans sa circonscription, par la seconde il vote en faveur du parti de son choix, qui présente pour chaque Land une liste de candidats que les instances régionales ont choisis et classés au terme d’un processus de démocratie interne. C’est cela qui fait dire qu’en Allemagne, la moitié des sièges au parlement fédéral est pourvue par la première et l’autre moitié par la seconde voix.

Deux voix, mais « c’est la deuxième qui compte ! »


Cette présentation est toutefois insuffisante dans la mesure où elle n’attire pas l’attention sur le fait essentiel : ce sont les résultats obtenus au titre de la seule deuxième voix qui décident de la répartition globale des sièges au Bundestag donc du rapport de forces parlementaire entre les partis, la répartition se faisant par Länder à partir des listes présentées par les partis. Le système est suffisamment complexe pour que, sur le bulletin de vote remis à chaque électeur, il soit bien précisé à quoi sert chacune de ces voix (voir bulletin de vote ci-dessous). Les partis pour leur part et en particulier ceux qui peuvent espérer que ce soit leur candidat à la chancellerie qui réunisse les suffrages du Bundestag, ne s’y sont pas trompés, ils ne cessent de rappeler que c’est « la deuxième voix qui compte ! » (« Auf die zweite Stimme kommt es an ! »).

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Mandats supplémentaires et mandats d’équilibre !



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Ce système peut avoir pour effet qu’un parti obtienne dans un Land un nombre de mandats de circonscription supérieur à celui déterminé par le score qu’il fait au titre de la seconde voix. En pareil cas, les mandats obtenus dans les circonscriptions ne peuvent être contestés ou annulés, un parti obtient alors des mandats supplémentaires (Überhangmandate) susceptibles de modifier le rapport de forces. Alors que, dans certains Länder qui ont des modes de scrutin semblables, ces mandats supplémentaires sont compensés par des mandats complémentaires d’équilibre (Ausgleichmandate), ce n’était pas jusqu’à maintenant le cas au niveau fédéral. C’est seulement pour le scrutin du 22 septembre 2013 que le Tribunal fédéral constitutionnel est parvenu – au terme de péripéties sur lesquelles revenir ne ferait que compliquer les choses – à obtenir du législateur que la loi électorale prévoie des mandats complémentaires qui rétablissent l’équilibre sorti des votes au titre de la deuxième voix. C’est une des incertitudes de ce scrutin, non pour la détermination du rapport de forces entre les partis, mais pour le nombre de députés que comprendra le prochain Bundestag : selon les choix faits par les électeurs, le nombre de mandats supplémentaires obtenus dans les Länder et celui calculé pour les compenser au niveau fédéral pourraient avoir pour effet de gonfler de façon non négligeable le nombre de députés siégeant au Bundestag. C’est le prix à payer pour que soit respecté réellement la proportionnelle prévue par la loi. Remarquons toutefois que si les partis représentés au Bundestag n’ont pas fait preuve d’une célérité particulière pour satisfaire aux exigences du tribunal constitutionnel, c’est qu’il n’y pas eu, au cours des années, de situations dans lesquelles les mandats supplémentaires auraient bénéficié à un autre parti que le parti vainqueur. La jurisprudence du Tribunal constitutionnel montre que celui-ci tient à ce que la voix de chaque électeur ait le même poids et que la représentation des partis au Bundestag soit bien proportionnelle aux résultats sortis des urnes (2e voix).

Ce mode de scrutin complexe – que tout électeur allemand n’est pas immédiatement en mesure d’expliquer sans difficultés – a produit un système tripartite tendant vers le bipartisme pendant les trente première années d’existence de la RFA pour se transformer, à compter du début des années 1980, en un système pluripartite modéré.

D’un système à trois à un système pluripartite modéré : quelle coalition gouvernementale pour demain ?

– La clause des 5% a provoqué un effet de concentration des partis sans pouvoir, toutefois, durablement empêcher l’émergence de nouveaux partis. De 11 partis encore représentés en 1949 au Bundestag, il n’y en a plus que 4 en 1957 et c’est bientôt un jeu à trois qui se joue entre les chrétiens-démocrates (CDU/CSU) d’une part, et les sociaux-démocrates (SPD) d’autre part, les premiers pouvant compter sur l’appoint des libéraux jusqu’en 1966 [3], les seconds de 1969 à 1982, les premiers à nouveau de 1982 à 1998. Ce faisant la proportionnelle telle qu’appliquée en République fédérale d’Allemagne semblait ne pas compromettre la stabilité gouvernementale. L’entrée des Verts au Bundestag en 1983 a provoqué des spéculations moroses sur la capacité du système à garantir cette stabilité, il n’y a finalement pas eu de déstabilisation et l’unification n’a pas non plus changé véritablement la donne. Même la transformation du parti successeur du SED en parti, non seulement légitimiste de la RDA défunte mais aussi capable de s’investir à l’Ouest après sa fusion avec la WASG pour former Die Linke, n’a pas davantage modifié la donne. Les Verts sont arrivés à maturité politique au point de devenir un partenaire respectable au sein de la coalition gouvernementale SPD-Verts qui a dirigé le pays de 1998 à 2005. En 2005, les résultats ont contraint CDU/CSU et SPD à former une grande coalition qu’aucun d’entre eux ne souhaitait vraiment [4]. Les deux grandes formations ont pourtant plutôt bien travaillé ensemble au point que la solution d’une grande coalition apparaît aujourd’hui encore séduisante à 52% des électeurs [5]. Les élections de 2009 ont maintenu la chancelière Angela Merkel à la tête d’un gouvernement de coalition, associant cette fois la CDU/CSU au FDP, la grande surprise de ce scrutin étant le succès remporté par ce dernier parti, qui, avec une progression de 4,8 points de pourcentage, a alors réuni sur soi 14,6% des voix. Le SPD en perdait 11,2 pour tomber à son plus bas niveau historique (23%), ce qui explique son extrême répugnance à envisager une nouvelle grande coalition conduite par les chrétiens-démocrates.

– Les résultats des élections fédérales de 2009 ont pu donner le sentiment d’une profonde évolution du système des partis en Allemagne alors même que les électeurs devenaient de plus en plus volatiles. Il n’y avait plus deux grands partis plus quelques partis d’appoint ou d’obédience plus régionale que nationale comme Die Linke, il semblait, au vu de leurs voix, qu’il puisse y avoir durablement 4 à 5 partis pouvant prétendre au statut de parti de rassemblement populaire (Volkspartei), puisant leur électorat dans toutes les couches de la société : la CDU/CSU réunissait 33,8% des suffrages, le SPD 23%, le FDP 14,6%, les Verts 10,7%, dépassés de quelques points par Die Linke qui avait obtenu 11,9% des voix. Cela faisait deux grands partis – sans doute bien diminués par rapport à leurs scores des décennies précédentes – et trois partis pouvant prétendre à une taille moyenne entre 10 et 15% et réunissant ensemble plus que le premier de la liste. Bien vite ce constat a été remis en cause par l’effondrement du FDP dans les sondages, son président, Guido Westerwelle, devenu ministre des Affaires étrangères ne parvenant pas à passer de l’agressivité compréhensible en période de campagne électorale au sérieux qu’impliquait sa fonction ministérielle associée à celle de vice-chancelier du gouvernement. Le FDP est donné dans les sondages d’opinion tout juste au‑dessus de 5%, ce qui fait qu’on ne peut exclure qu’il passe en dessous de cette barre.

Une campagne atone mais une question lancinante : quelle coalition gouvernementale gouvernera demain le pays?

– La campagne électorale a été plutôt atone et bien souvent les élections n’ont paru intéressantes que sur la question de la coalition gouvernementale que leurs résultats permettront de construire. Les partis ont été amenés à publier leurs choix ce qui a eu pour effet de recréer les deux camps traditionnels de la droite et de la gauche, là où pourtant les partis représentés au Bundestag s’accordent à voir traditionnellement dans les autres des partenaires potentiels, sauf à faire coalition avec Die Linke. La CDU/CSU souhaite reconduire la coalition sortante avec le FDP, le SPD et les Verts croient encore pouvoir forcer le destin.

Deux nouveaux venus avaient pourtant défrayé la chronique en début d’année : Die Piraten dont l’ascension paraissait irrésistible en 2012 puisque ce parti, fondé en 2006 à Berlin, réalisait dans cinq Länder de l’Ouest des scores situés entre 7 et 9% et était crédité d’à peu près autant d’intentions de vote aux élections fédérales ; et l’Alternative pour l’Allemagne (Alternative für Deutschland, AfD), fondé en février 2013, sur l’unique programme d’une sortie ordonnée de l’Euro par l’Allemagne, le parti était également crédité d’intentions de vote nettement au-dessus de 5% . Le premier semblait séduire l’électorat jeune et être en mesure de jouer le rôle des Verts, devenus pour beaucoup un parti désormais établi. L’arrivée de ces deux partis pouvait bouleverser le paysage politique : ne fallait-il pas dès lors envisager un système à 6 ou 7 partis et l’Allemagne pourrait-elle dès lors se doter d’un gouvernement fiable, crédible et stable ? La déconvenue pour ces deux partis est vite arrivée, ils sont aujourd’hui crédités de chacun 2 à 3% des intentions de votes. Leur chute a été aussi rapide que leur ascension : les jeunes Pirates n’ont pas convaincu dans leur action politique au sein des parlements régionaux où ils avaient été élus, ils ont fait preuve d’une incapacité certaine à s’organiser et à se doter d’un programme global qui aille au-delà de leur revendication d’une société transparente grâce à internet ; quant à l’Alternative pour l’Allemagne, elle manque de relais dans la société et apparaît bien souvent très technocratique, elle a par ailleurs du mal à se distancier d’éléments d’extrême droite en son sein. Certes nul ne peut exclure que ces deux jeunes formations remuantes puissent faire mieux que ce que les sondages d’opinion leur accorde, mais le jeu semble à nouveau à 2 + 3 = 5 et non à 7.

– Quand on réduit la politique à l’arithmétique, différentes variantes de coalition gouvernementale sont envisageables : CDU/CSU+ FDP, SPD + Verts, CDU+FDP+Verts, SPD+Verts+Die Linke et pourquoi pas SPD+Verts+FDP+Die Linke. La première variante est créditée de 45 à 46% des intentions de vote, la seconde de 39%, ce qui ferait avec Die Linke peut-être également 45% des intentions de vote. Si l’on réintroduit la politique dans ces spéculations et tient compte des déclarations les plus récentes des dirigeants des partis (Gregor Gysi pour Die Linke, Jürgen Trittin pour Les Verts, etc.), force est de constater que certaines de ses alliances ne sont pas possibles : le SPD a exclu toute forme de partenariat au niveau fédéral avec Die Linke en raison de sa politique sociale mais avant tout de sa politique étrangère, excluant, entre autres, toute intervention extérieure de l’Armée fédérale, Die Linke ne pense pas non plus pouvoir s’entendre sur un programme d’action gouvernementale ; les Verts ne sont certainement pas prêts à un retournement d’alliance en faveur des chrétiens-démocrates... Il ne peut être exclu que la coalition sortante l’emporte de justesse, il semble difficile que SPD et Verts l’emportent de leur côté même si le candidat social-démocrate à la chancellerie, Peer Steinbrück, s’est plutôt bien battu face à la chancelière lors du seul face-à-face télévisé qui les a réunis le 1er septembre. En dernier recours subsistera la possibilité d’une grande coalition même si le SPD y répugne et que P. Steinbrück a déclaré qu’il ne serait pas le vice-chancelier d’une grande coalition. Mais d’autres que lui pourraient alors au sein du SPD être tentés de relever le défi. La plupart des commentateurs semblent assurés que le SPD, sous la pression médiatique, ne pourra guère refuser au nom de l’intérêt national de reformer avec la CDU/CSU une nouvelle grande coalition. Après tout, ils n’ont pas si mal travaillé ensemble de 2005 à 2009, ce que la chancelière a laissé entendre fin août dans un entretien donné à la FAZ.

Qu’est-ce qui pourrait empêcher A. Merkel de continuer à gouverner l’Allemagne au lendemain des élections du 22 septembre, soit à la tête d’une nouvelle coalition chrétienne-libérale, soit à la tête d’une nouvelle grande coalition ? Les élections de Basse-Saxe ont représenté pour elle et son parti un avertissement en janvier 2013 : SPD et Verts ont gagné de peu contre CDU et FDP et ont constitué ensemble un nouveau gouvernement. Mais c’était dans un Land où la CDU a perdu 6,5 points de pourcentage pour tomber à 36 % des voix. La CDU/CSU semble pouvoir valablement réunir au niveau fédéral 40 % des suffrages (contre 33,8 % effectivement obtenus en 2009) et la chancelière a de loin la préférence des électeurs pour conduire le pays. La personnalité de la chancelière n’est pas pour rien dans cette forte cote de popularité, d’autant qu’elle a réussi à s’approprier les grands thèmes des partis rivaux – quitte à brouiller son message vers les militants de son propre parti : réforme du service militaire, salaire minimum et surtout transition énergétique par l’abandon du nucléaire et le pari fait sur les énergies renouvelables, sauvetage de l’Euro à quoi il faut encore ajouter le retour à la croissance économique et la baisse du chômage, ce qui permet à la chancelière de dire que les quatre années écoulées ont été de « bonnes années pour l’Allemagne ». A. Merkel semble être à toute épreuve, mais elle sait aussi que les résultats du scrutin seront justes ! « Knapp ! » a-t-elle dit. Et puis elle sait aussi que, quelle que soit sa popularité, ce ne sont pas les électeurs qui élisent le chancelier mais le parlement fédéral, en fonction du rapport de forces qui sortira des urnes. Elle ne cesse de plaider auprès des électeurs qu’ils donnent leurs deux voix à son parti : « Beide Stimmen der CDU !»,  soucieuse qu’elle est de contrer la campagne de son actuel partenaire libéral qui compte sur des voix chrétiennes-démocrates pour dépasser la barre des 5%.

Il appartient en Allemagne au Bundestag d’élire le chancelier sur proposition du président fédéral. L’usage veut que celui-ci propose la personne qui a, en fonction des résultats électoraux et des déclarations faites par les partis eux-mêmes pour constituer une majorité, le plus de chances d’être effectivement élue à cette fonction à la majorité absolue de ses membres. En l’état actuel des choses et sauf imprévu, on voit mal qui d’autre qu’Angela Merkel, à la tête du plus puissant parti, pourrait parvenir à réunir une majorité gouvernementale. La seule vraie inconnue reste celle de la coalition qui le lui permettra et qu’elle pourra, saura ou devra constituer.



[1] Pour le premier scrutin qui a suivi l’unification en 1990, la loi électorale a toutefois instauré deux territoires électoraux – Est et Ouest - dans lesquels s’appliquait séparément la clause des 5% afin de ne pas défavoriser les petites formations politiques issues de la révolution pacifique de l’automne 89. On est ensuite revenu à la règle nationale.

[2] Ajoutons ici que la clause des 5% peut être surmontée par un parti qui a obtenu au moins trois mandats directs dans des circonscriptions ; en pareil cas, ce parti participe à la répartition des sièges comme les autres partis, proportionnellement au nombre de voix obtenues au titre de la seconde voix.

[3] Exception faite de la période 1957-1961 pendant laquelle la CDU/CSU a, à elle seule, la majorité absolue des sièges au Bundestag.

[4] Ce n’était pas la première « grande coalition » qu’ait connue la RFA, la première ayant permis de 1966 à 1969 au SPD d’apporter la preuve de sa capacité à gouverner le pays. C’est sans doute là la différence fondamentale qu’il faut voir entre cette grande coalition – voulue – et celle de 2005-2009, subie.

[5] Forschungsgruppe Wahlen, sondage réalisé du 9 au 11 juillet 2013.

Pour citer cet article :

Plenarsaal


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Pour citer cette ressource :

"Quelques clés pour comprendre les élections du 22 septembre 2013 en Allemagne", La Clé des Langues [en ligne], Lyon, ENS de LYON/DGESCO (ISSN 2107-7029), décembre 2013. Consulté le 26/02/2018. URL: http://cle.ens-lyon.fr/allemand/civilisation/civilisation/vie-politique/quelques-cles-pour-comprendre-les-elections-du-22-septembre-2013-en-allemagne

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