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La démocratie mexicaine en terres indiennes - Introduction

Par David Recondo
Publié par Christine Bini le 29/09/2009
Introduction de l'ouvrage "La démocratie mexicaine en terres indiennes", de David Recondo.

RECONDO David, La Démocratie mexicaine en terres indiennes, Col. "Recherches internationales", Ed. Khartala, 2009. Le site des Editions Karthala

"Dans les confins indiens du Mexique, la démocratisation s'accompagne d'une reconnaissance de la nature pluriculturelle de la société. L'indianité fait son entrée dans la sphère publique, sous l'effet combiné de la mobilisation sociale et du calcul politique.
Dans l'une des provinces à plus forte densité de population indienne, l'Oaxaca, cette politique de multiculturalisme a pris une forme particulière. Plutôt que de mettre l'accent sur une refonte des programmes d'éducation dans un esprit interculturel, ou bien de toucher à la question territoriale, la reconnaissance a porté sur l'autonomie politique des communautés indiennes. L'Etat a légalisé les formes traditionnelles d'élection et de délibération politique au niveau municipal. Alors que la promotion d'élections compétitives domine l'agenda politique national, le régime post-révolutionnaire établit un système politique dual dans les campagnes du Sud mexicain. Les communautés indiennes y sont autorisées à pratiquer leurs "coutumes" sans l'intervention des partis politiques, et selon des procédés qui contredisent souvent les normes de la démocratie électorale conventionnelle.

Cet ouvrage s'attache à élucider cette énigme de la transition mexicaine. Dans une perspective comparative, il enrichit les problématiques de la démocratie et nourrit la réflexion sur la question indienne à l'échelle du continent."

Texte de quatrième de couverture

 

Table des matières

Introduction
Première partie
Les mutations de la communauté révolutionnaire institutionnelle
1. Etat et communautés indiennes dans l'Oaxaca : le compromis clientéliste
2. La formation d'un acteur politique indien
3. La fin de la "paix révolutionnaire" : multipartisme et conflits communautaires
4. Paris croisés sur la coutume
Deuxième partie
L'invention paradoxale de la démocratie
5. Les nouvelles frontières de la politique locale
6. Les usages politiques de la coutume
7. La coutume contre la démocratie
8. La démocratie par la coutume
Conclusion

Introduction

(Reproduite avec l'aimable autorisation des Éditions Karthala)

Dans le contexte très médiatisé du soulèvement zapatiste de janvier 1994, au Chiapas, et après les premiers pas des négocia­tions de paix entre les représentants de la guérilla et ceux du gouvernement, le débat sur les droits des populations indiennes a connu, au Mexique, un essor sans précédent, dépassant même les débats qui s'étaient déroulés lors de la commémoration des 500 ans de « rencontre des deux mondes » en 1992. La réforme constitutionnelle reconnaissant la « composition pluriculturelle de la nation mexicaine » impulsée par le président Carlos Saunas de Gortari dès 1991 deux ans après que le Sénat eut approuvé la Convention 169 de l'Organisation internationale du travail sur les droits des minorités a donné lieu à de nombreuses discussions, déjà, sur ce qui aurait dû représenter la réparation légale d'une injustice historique : la négation de la spécificité culturelle des « peuples originaires » et du rôle qu'ils ont joué dans la construction de la Nation. Les dirigeants néo-zapatistes reprennent en 1994 les revendications de nombreuses organisations indiennes qui se sont formées, pour certaines, dès la fin des années 1970 et qui ont axé leurs mobili­sations sur l'exigence d'un droit à la différence et le rejet des politiques assimilationnistes jusqu'alors mises en oeuvre par l'État. La question des autonomies indiennes est alors reprise dans de multiples forums auxquels participent des dirigeants indiens, des anthropologues et des représentants d'organisa­tions sociales et politiques.

En phase avec une tendance mondiale au multiculturalisme, le débat sur la reconnaissance du droit à la différence a un écho particulier dans l'Oaxaca, l'Etat voisin du Chiapas dans le Sud-Est mexicain. L'Oaxaca est en effet l'une des régions qui concentrent le plus grand nombre d'Indiens. Elle a été aussi une pépinière de dirigeants indiens et d'organisations sociales qui se font entendre, dès les années 1980, au niveau national et parfois même international. C'est là surtout que sont promues les premières réformes constitutionnelles faisant référence aux droits des communautés indiennes, avant même que de telles mesures ne soient prises au niveau fédéral.

Alors que la question indienne fait l'objet de centaines de discours, d'articles, de programmes de télévision, de livres, etc, le Congrès de l'Oaxaca vote, le 31 août 1995, une réforme de la loi électorale locale destinée à réglementer les us et coutumes appli­qués par les communautés dans l'élection de leurs autorités muni­cipales. Il s'agit d'une réforme novatrice, au Mexique, car, même si la reconnaissance des coutumes indigènes est inscrite dans la Constitution locale depuis 1990 et dans la Constitution fédérale depuis 1992, elle n'a jamais donné lieu à une véritable législation. L'incorporation des procédures électorales coutumières des communautés dans le code électoral local marque un premier pas dans la réglementation de droits qui n'ont jusque-là qu'un carac­tère déclaratif. Le droit à la différence s'incarne ici dans une loi qui est appliquée dès les élections municipales de 1995.

Bien qu'il existe au niveau continental d'autres expériences de législations particulières en matière de gouvernement local et de représentation politique concernant les populations indigènes (en Colombie, en Bolivie et en Equateur notamment), il s'agit d'une réforme sans précédent dans un pays où la tradition juridique héritée du XIXe siècle a toujours été farouchement opposée à la reconnaissance de droits spécifiques selon des critères ethniques ou culturels. Selon un modèle républicain en partie inspiré de la France, la loi doit être générale et universelle, elle ne peut établir une distinction entre différents types de citoyens. La légalisation de procédures électorales particulières qui contredisent dans une large mesure les préceptes appliqués dans les autres élections (en particulier le caractère secret, universel et individuel du vote) apparaît alors comme une exception historique.

Au Mexique, la réforme mise en oeuvre dans l'Oaxaca suscite, dès le départ, une vive polémique. Ele est souvent citée en exemple dans un débat qui oppose les partisans et les détrac­teurs de l'autonomie. Pour les premiers, la légalisation des coutumes ne peut que favoriser l'épanouissement d'une démo­cratie communautaire jugée supérieure à celle des partis poli­tiques. Outre les dirigeants des principales organisations indiennes du pays, des intellectuels comme le philosophe Luis Villoro(1), l'historien Miguel León Portilla(2) ou l'anthropologue Héctor Díaz Polanco(3) défendent cette position. Avec des argu­ments sensiblement différents, ils conçoivent l'autonomie comme une demande légitime des peuples indigènes qui, loin d'aboutir au séparatisme, devrait garantir l'unité nationale dans le respect de la diversité. Ils considèrent tous la reconnaissance légale des formes communautaires d'organisation politique comme un premier pas vers cette autonomie réconciliatrice, bien qu'ils ne soient pas toujours d'accord sur les niveaux ou l'étendue territoriale que celle-ci doit prendre(4).

Pour les autres, au contraire, l'autonomie risque de conduire à une plus grande ségrégation des Indiens. Légaliser les coutumes revient à institutionnaliser la discrimination et ne peut que conduire au conflit et à la violence ethnique. Des personna­lités de sensibilité politique très différente se rejoignent dans cette critique des autonomies et de la légalisation des coutumes. Parmi eux figurent des intellectuels proches du gouvernement, comme le constitutionnaliste Ignacio Burgoa Orihuela, le juriste José Luis Soberanes ou l'écrivain et sénateur du PRI(5), Andrés Henestrosa, ou d'autres encore qui proviennent de la gauche, comme Roger Bartra(6). Leurs arguments ne sont cependant pas les mêmes.

Les premiers considèrent que l'autonomie serait anticonsti­tutionnelle et que créer des statuts particuliers (fueros) en faveur des Indiens contredit le caractère général et universel de la loi. Ils se rapprochent du discours du président de la République Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), lorsque celui-ci parle des dangers d'une « balkanisation » du Mexique.

Les seconds recourent à des arguments plus directement politiques : les coutumes sont d'essence autoritaire, les légaliser revient à renforcer le régime en place. Roger Bartra, notam­ment, met en garde contre la légitimation de ces « formes de gouvernement intégristes, sexistes, discriminatoires, religieuses et corporatives » qui, loin d'exprimer une quelconque démo­cratie directe, font partie du « vieux modèle autoritaire »(7). Dans un article illustré par des exemples empruntés à l'ethnographie, il s'attache à démontrer l'origine coloniale d'institutions et de pratiques qui sont souvent érigées en symboles d'une identité indienne précolombienne. Sa conclusion est catégorique : les «systèmes normatifs indigènes ou ce qu'il en reste sont des formes coloniales politico-religieuses d'exercice de l'autorité (...) profondément infiltrées et habilement manipulées par les intérêts métis ou ladinos(8) et par la bureaucratie politique des gouvernements post-révolutionnaires dans le but de stabiliser l'hégémonie de l'Etat national dans les communautés indi­gènes »(9). Leur apporter une reconnaissance légale équivaut à créer un régime d'apartheid(10). Loin de contribuer à la démocrati­sation du régime, de telles mesures risquent d'engendrer davan­tage de conflit et de violence. L'auteur en appelle donc à « réformer les coutumes » plutôt qu'à les conserver, afin d'assurer « l'expansion d'une société civile reposant sur la liberté individuelle et la démocratie politique »(11). Le ton est polémique. Il a un impact fulgurant dans les milieux « pro-zapa­tistes » qui se sont ralliés à une défense sans concession des autonomies indiennes.

Un tel débat suscite des arguments facilement réducteurs. Il renvoie d'ailleurs à un problème plus profond. L' analyse des politiques de reconnaissance tend trop souvent à s'enfermer dans des raisonnements normatifs. Elle est, dans le meilleur des cas, l'apanage de la philosophie politique. Mais, la plupart du temps, elle repose sur des jugements idéologiques plutôt que sur un véritable examen de la réalité. En matière de traitement insti­tutionnel de la diversité culturelle, seule l'étude de cas concrets permet d'échapper aux dilemmes binaires auxquels aboutissent systématiquement les discussions sur les valeurs intrinsèques des politiques du multiculturalisme.

La réforme sur les coutumes électorales dans l'Oaxaca illustre parfaitement les enjeux des politiques de reconnaissance dans un contexte de changement politique. Ce cas régional est riche d'enseignements sur les ambiguïtés des mesures qui visent à incarner la diversité culturelle dans les institutions publiques. Son examen est d'autant plus crucial que le Congrès fédéral a finalement approuvé, fin avril 2001, une réforme constitution­nelle en matière de droits des peuples indigènes. Celle-ci a renvoyé aux Etats fédérés la responsabilité de légiférer en faveur des Indiens. L'EZLN et les organisations indiennes qui se sont mobilisées à ses côtés depuis 1994 ont violemment désapprouvé la réforme fédérale. Elles reprochent aux législateurs d'avoir « trahi » les engagements pris à San Andrés sur plusieurs points, parmi lesquels figure la reconnaissance des formes indigènes d'élection des autorités municipales(12). Dans ce domaine, l'expé­rience de l'Oaxaca est souvent citée en exemple comme l'une des réformes les plus « avancées » dont il conviendrait de s'inspirer pour légiférer dans le reste de la Fédération(13).

Nous nous attacherons ici à l'analyse de la genèse et des effets politiques de la réforme entreprise dans l'Etat d'Oaxaca. L'intérêt est double : d'une part, il s'agit d'une réforme unique à bien des égards, mais qui nous semble représentative d'une série de politiques de reconnaissance que les gouvernements ont mises en oeuvre sur l'ensemble du continent américain. Le fait qu'elle ait une application très concrète et qu'elle ne se réduise pas à de la simple rhétorique permet à la fois d'évaluer les enjeux des politiques du multiculturalisme et d'en mesurer les limites et les contradictions. D'autre part, une telle réforme dépasse de loin le seul domaine du droit des minorités ou des peuples autochtones et renvoie aux transformations que traverse le système politique mexicain dans son ensemble. En ce sens, elle permet d'aborder de façon détournée la problématique, plus générale, du passage à la démocratie dans un contexte marqué par une grande diversité sociale et culturelle.

Quelques questions initiales

Tout en essayant de marquer une distance critique avec le débat idéologique, nous tenterons de répondre à ces questions élémentaires : d'une part, pourquoi les réformes sur les droits des Indiens ont-elles lieu, dès le début des années 1990, dans l'Oaxaca et pas ailleurs au Mexique ? Pourquoi réglemente-t-on ici ce qui partout ailleurs reste à un niveau purement symbo­lique et déclaratif? Mais, surtout, pourquoi décide-t-on d'offi­cialiser à ce moment précis des pratiques coutumières que l'Etat s'est contenté de tolérer (et d'utiliser à son avantage) pendant des décennies? D'autre part, quels sont les effets que produit une telle législation sur le processus de changement politique que traverse le Mexique, en général, et l'Oaxaca, en particu­lier ? Une telle réforme affecte-t-elle en profondeur le système des relations qui se sont tissées jusque-là entre les communautés indigènes et l'État ? Contribue-t-elle à maintenir un statu quo politique ou entraîne-t-elle au contraire une remise en cause du mode de domination établi à partir de la Révolution, dans les années 1920 et 1930 ? Autrement dit, la légalisation des coutumes électorales indigènes favorise-t-elle le maintien d'un système politique corporatiste dominé par un parti hégémonique - le PRI - ou bien participe-t-elle du processus de démocratisa­tion qui semble se mettre en place au niveau national?

Pour répondre à ces questions, nous restituerons, dans un premier temps, le contexte historique et politique, les stratégies des acteurs qui participent à l'élaboration de l'agenda de la réforme électorale et les vicissitudes de la négociation de nouvelles règles du jeu politique. Dans un deuxième temps, nous analyserons l'application de la réforme au niveau muni­cipal et les nouvelles dynamiques politiques qu'elle entraîne. Il s'agira ici de comprendre ce qui fait la particularité des pratiques coutumières que la loi reconnaît et de mesurer la façon dont la réforme est perçue et dont les acteurs locaux (factions politiques, dirigeants communautaires, autorités muni­cipales, partis et organisations politiques, etc.) se l'approprient.

Nous partirons, pour cela, d'une définition simple, mais provisoire, de la notion d'« us et coutumes » (usos y costumbres). Celle-ci recouvre l'ensemble des normes et des pratiques qui régulent la désignation des autorités municipales et l'exercice du gouvernement local dans deux tiers des communes de l'Etat d'Oaxaca (418 sur 570). Il s'agit de pratiques de type communautaire, reposant sur un impératif de service à la collec­tivité auquel sont théoriquement soumis tous les habitants adultes ou mariés d'un village. Le service communautaire est articulé autour d'une hiérarchie intégrée de fonctions (cargos 14) que chaque individu est censé remplir de façon alternée et ascen­dante tout au long de sa vie. En général, la désignation des auto­rités locales ne passe pas par un scrutin de liste et les partis poli­tiques n'interviennent que de façon indirecte. L'élection se fait dans des assemblées réunissant un nombre variable de « citoyens » ayant acquis le droit d'y participer grâce à l'accom­plissement de leur service communautaire. Dans la majorité des 418 communes concernées, le vote est public selon des moda­lités très variées (vote à main levée, alignement derrière le candidat de son choix, acclamation, marquage sur un tableau noir, bulletins, etc). Ces modalités traditionnelles d'élection et de gouvernement fonctionnent sur un registre consensuel, mais elles recouvrent évidemment un ensemble complexe de rapports de force, d'intérêts et de rivalités de familles ou de factions qui rompt avec l'image idéalisée qu'en donnent souvent les anthro­pologues ou bien les dirigeants indiens eux-mêmes.

À ce second niveau de l'analyse, notre attention portera donc sur le jeu politique à l'intérieur de ce cadre «traditionnel» mis sous tension par la consolidation du multipartisme au niveau fédéral. Nous interpréterons l'incidence de la nouvelle régle­mentation électorale sur la politique locale et sur ses formes d'articulation avec la politique régionale et nationale.

La stratégie du guépard et la formation d'un nouvel ordre politique

Les politiques de reconnaissance sont bien plus qu'une simple « accommodation » de la diversité culturelle. Derrière les objectifs affichés de « renforcement de l'unité dans la diver­sité » se cachent des enjeux de pouvoir. La légalisation des coutumes en dit long sur la crise que traverse le régime priiste dans les années 1990 et sur ses tentatives pour y remédier.

Les « us et coutumes» sont inséparables du mode de domi­nation mis en place après la révolution de 1910. Les commu­nautés indigènes ont été peu à peu intégrées au système poli­tique national articulé autour du parti hégémonique, le PRI. Ce que nous appellerons la « communauté révolutionnaire institu­tionnelle »(15) assure la reproduction d'un certain espace d'auto­nomie locale en même temps que le maintien du système d'Etat-parti. L'unanimisme traditionnel est indissociable de l'unité du parti officiel et de sa relation symbiotique avec 1'Etat. Celui-ci a conclu avec les communautés une sorte de compromis clientéliste l'Btat respecte les coutumes locales et garantit l'intégrité territoriale des communautés indigènes et, en échange, les communautés apportent un soutien massif et incon­ditionnel au parti officiel dans toutes les élections. A partir des années 1980, ce compromis est mis à mal par une crise généra­lisée du régime priiste. Les partis d'opposition progressent et un mouvement indien fragmentaire, mais revitalisé par le soulève­ment zapatiste de 1994, menace l'équilibre des forces qui garan­tissait au PRI le monopole du pouvoir. Face à ce danger, le régime voit dans la légalisation des coutumes une façon de maintenir, sous une nouvelle forme, l'ancien pacte clientéliste (changer tout pour que rien ne change)(16).

Cette première lecture doit cependant être immédiatement nuancée pour restituer la complexité d'une réforme institution­nelle qui ne répond pas aux seules motivations du pouvoir en place. La légalisation des coutumes résulte d'une convergence d'intérêts souvent antagoniques. Chacun des acteurs de la poli­tique locale et régionale mise sur la coutume : les organisations indiennes veulent consolider des autonomies locales libérées de toute forme de contrôle corporatiste ; les partis d'opposition pensent pouvoir couper le cordon ombilical qui relie les communautés à l'État (en empêchant le PRI d'intervenir dans les élections coutumières) ; les autorités municipales et les différentes factions des élites locales, selon leur position, entrent en compétition pour imposer une interprétation de la coutume qui sert leurs propres intérêts.

La coutume devient un véritable champ de conflits et de négociations. Les déficiences d'une législation ambigus, la consolidation du multipartisme et un processus accéléré de décentralisation convergent pour faire apparaître un nouveau type de conflit électoral. Celui-ci tourne principalement autour de la définition des règles du jeu électoral local dans les communes coutumières où le consensus autrefois entretenu par le lien du corporatisme clientélaire vole en éclats. Les anciens mécanismes de médiation politique entrent en décomposition.

Cette décomposition semble ouvrir le chemin à un processus de changement politique incertain et ambivalent. Dans un nombre minoritaire mais significatif de communes, d'anciens ou de nouveaux leaders utilisent la coutume légalisée pour asseoir leur autorité et exclure les opposants. Le plus souvent la défense des coutumes cache des alliances entre ces forces locales et le PRI. Celui-ci semble avoir réussi, pour un temps encore, son pari initial. Mais, ailleurs, les conflits locaux reflè­tent une recomposition des rapports de force et la production négociée d'un nouvel ordre politique. Une nouvelle commu­nauté plus ouverte, moins hiérarchisée, semble se mettre en place ; une communauté plus en phase avec les nouvelles condi­tions du jeu démocratique. Mais ces dynamiques de recomposi­tion locale parviennent difficilement à s'articuler au change­ment politique qui a lieu au niveau régional et fédéral.

Le terrain

L'Oaxaca est un État du Sud-Est du Mexique. Avec une superficie de 95 364 km2 (4,8 % de la superficie du pays), il fait partie des cinq plus grands Etats de la Fédération. Il est entouré des Etats de Puebla et de Veracruz au Nord, du Chiapas à l'Est et du Guerrero à l'Ouest. Il dispose également de 509 km de littoral le long de l'océan Pacifique. Son relief est particulièrement acci­denté, puisqu'il est traversé par la Sierra madre oriental, au Nord, et la Sierra madre occidental, au Sud, deux énormes chaînes montagneuses qui couvrent au total près des deux tiers du territoire. L'Etat est caractérisé aussi par une très grande diversité climatique, avec des zones tropicales et humides, au Nord-Est (Isthme de Tehuantepec et bassin du Papaloapam) et le long du Pacifique. Ailleurs, le climat est plutôt tempéré et sec dans les vallées centrales, situées entre 1 500 et 2 000 m d'alti­tude, et modérément froid et humide (selon les saisons) dans les régions montagneuses (au-dessus de 2 000 m d'altitude, notam­ment dans la Sierra Norte et la Sierra Sur).

La population de l'Oaxaca s'élève à 3,5 millions d'habitants, dont 54 % vivent dans les zones rurales et 46 % dans les villes(17). Près d'un tiers de la population est indigène (plus d'un million de personnes)(18) une proportion qui en fait l'État le plus indien du Mexique, suivi du Chiapas et du Yucatán. En outre, cette population indienne est marquée d'une grande diversité, puisqu'elle comprend 16 groupes ethnolinguistiques différents (sur les 56 recensés au niveau national)(19).

L'Oaxaca est aussi l'un des États les plus pauvres du Mexique, puisque les recensements officiels le placent en 30e position (sur 32), juste avant le Guerrero et le Chiapas(20). La population active représente 54 % des 3,5 millions d'habitants; 51,39 % sont employés dans le secteur primaire, 33,96 % dans le tertiaire, et 14,43 % dans le secondaire (industrie, artisanat). En relation directe avec le niveau de pauvreté, celui de la migra­tion est significatif : plus de 15 % de la population de l'État d'Oaxaca vit ailleurs pendant une partie de l'année, dans d'autres régions du pays ou à l'étranger, principalement aux États-Unis et au Canada. Bien sûr, il s'agit là d'une moyenne, mais les chiffres deviennent bien plus significatifs lorsque l'on descend au niveau régional ou municipal. Ainsi, dans les régions les plus pauvres, comme la Mixtèque ou la Sierra Norte, le taux de migration dépasse 50 % de la population.

D'un point de vue administratif, l'État est divisé en 570 communes(21), soit près d'un quart des 2 200 communes du pays. La plupart de ces communes ne comptent pas plus de 5 000 habitants(22). C'est là l'une des principales originalités de l'Oaxaca: son morcellement administratif et politique. Ces 570 communes regroupent 9 000 communautés, mais sont elles-mêmes subdivisées en quatre juridictions qui varient selon le nombre d'habitants des communautés concernées. Ainsi il y a, au total, 731 agencias municipales, 1 529 agencias de policia et 748 núcleos rurales(23). Les 570 communes sont regroupées, à leur tour, dans 30 districts(24).

Une approche comparative

Étant donné l'immensité du territoire et le nombre dispro­portionné de communes, nous avons dû opérer un choix. Bien que l'analyse ait une portée générale en ce qui concerne la réforme électorale et les élections municipales, il est indispen­sable de descendre au niveau local, dans un nombre limité mais représentatif de localités. Nous avons donc choisi six communes, sélectionnées selon deux critères principaux le degré relatif de « traditionalisme » (enracinement des pratiques coutumières, densité de la population indienne) et la nature des conflits qui se déroulent sur leur territoire.

La région Mixe

Santa Maria Tlahuitoltepec(25) située dans la région Mixe, dans le Nord de l'Etat, fait figure, dans notre'étude, de commune « traditionnelle », voire «traditionaliste »(26). Indienne dans sa totalité, sa population est aussi classée parmi les plus pauvres de l'Etat. Les institutions communautaires y régissent l'ensemble de la vie collective et leur légitimité (notamment en ce qui concerne la désignation des autorités municipales) n'est pas remise en cause. Cette commune est donc caractérisée par une grande stabilité politique, ce qui n'en fait pas pour autant un havre de paix et de démocratie communautaire. Comme partout ailleurs, de fortes tensions ont lieu, mais elles sont régulées à l'intérieur, sans avoir à recourir à un arbitre externe.

San Pedro y San Pablo Ayutla(27) se trouve dans la même région, à quelques kilomètres seulement de Tlahuitoltepec. Nous avons choisi cette commune parce qu'elle traverse, dès 1994, une série de conflits qui se cristallisent autour de la ques­tion des élections et de la défense des us et coutumes. Conflits de factions parfois violents, qui nous ont semblé significatifs d'un certain nombre de dynamiques liées au changement social et politique que vit cette région : perte de légitimité des coutumes ; forte rivalité entre factions pour contrôler le pouvoir municipal ; conflits entre les communautés périphériques et le chef-lieu de la commune.

Les Vallées centrales

Dans la région des Vallées centrales, où se trouve la capitale de l'Etat, nous avons retenu deux communes qui nous ont semblé représentatives de deux logiques à l'oeuvre dans les conflits municipaux des années 1990 : les confrontations centre-périphérie au niveau municipal, dans le cas de Santiago Matatlán(28) les problèmes que pose la coexistence sur un même territoire municipal d'une population indigène et d'une popula­tion « allogène », dans le cas de San Sebastián Tutla(29). Les deux cas nous ont paru significatifs, aussi, de la façon dont les auto­rités locales se servent de la nouvelle législation électorale pour neutraliser leurs opposants. Dans le cas de Tutla, la proximité de la ville (la commune se trouve dans la banlieue de la capi­tale) pose le problème du maintien des coutumes dans un contexte de changement social et culturel accéléré.

La côte Pacifique

Les communes de San Agustin Chayuco(30) et de Santiago Ixtayutla(31) sont aussi représentativess des nouvelles stratégies politiques et des nouveaux litiges qui apparaissent dans le contexte de la réforme électorale. San Agustin Chayuco présente un intérêt supplémentaire : il fait partie des cinq communes qui ont décidé de changer de régime électoral local (en passant du système de partis à celui des coutumes) en 1998.

La période étudiée

Notre étude porte essentiellement sur les années 1995-2006. La première partie retrace la genèse de la réforme électorale de 1995, dans l'Etat d'Oaxaca, en centrant l'attention sur la dimen­sion coutumière. Le pacte clientéliste qui liait les communautés à l'Etat-PRI entre en crise dès les années 1970, avec la remise en cause du modèle de développement national-populiste et l'émergence d'une nouvelle élite indienne scolarisée et bicultu­relle. La décomposition du lien clientéliste traditionnel se reflète dans un progrès constant de l'opposition au niveau muni­cipal (principalement dans les villes moyennes et grandes) à partir des années 1980. L' augmentation de la compétition élec­torale, attisée par les fractures au sein du PRI et la formation d'organisations politiques indépendantes, provoque de plus en plus de conflits lors des élections municipales, tout au long des années 1980 et au début des années 1990. Cette instabilité poli­tique, conjuguée avec le danger de contagion que représente le soulèvement zapatiste dans le Chiapas, pousse le gouvernement de l'Oaxaca à légaliser les coutumes en 1995, puis à interdire, en 1997, l'intervention des partis politiques dans les élections locales de plus de 400 communes coutumières. Le contexte social et politique (national et international) permet de comprendre la décision prise par le gouvernement d'officialiser des coutumes que l'Etat s'est contenté, jusque-là, de tolérer et d'utiliser à son profit. Et il faut souligner le rôle des différents acteurs (nouvelles élites et organisations indiennes indépen­dantes, mouvement universitaire, conseillers du gouverneur en matière de politique indigéniste, dirigeants des partis politiques, intellectuels et membres de la hiérarchie ecclésiastique) dans la « fabrication » d'une réglementation électorale originale.

La deuxième partie aborde la manière dont le régime de «double voie électorale » est mis en place et les recompositions politiques qu'il entraîne. L'analyse des conflits qui éclatent au moment des élections municipales de 1995 à 2004, montre comment les acteurs politiques locaux et régionaux construisent une nouvelle frontière entre communes coutumières et communes non coutumières et font un usage stratégique de la dualité du régime électoral municipal. Enfin, l'étude du change­ment politique que semblent refléter les conflits électoraux met en lumière l'ambivalence et l'hétérogénéité du paysage poli­tique, puisque l'on assiste dans certaines communes à la radica­lisation de formes périphériques d'autoritarisme, tandis qu'ailleurs, au contraire, semble se dessiner un processus lent et incertain de renégociation des règles du jeu politique dans un sens plus démocratique.

En conclusion, nous n'en faisons pas moins le pari que la reconnaissance des coutumes locales est un vecteur de démocra­tisation « par le bas », dans une société où les réformes poli­tiques précédentes ont toujours été perçues comme ayant été imposées d'en haut.

Notes

(1) Luis Villoro, «En torno al derecho de autonomia de los pueblos indfigenas », pp. 161-184 in Patricia Galeana (dir.), Cultura y derechos de los pueblos indigenas de México, Mexico, AGN-FCE, 1996.

(2) Miguel León Portilla, « La antigua y la nueva palabra de los pueblos indfgenas », pp. 21-47, ibid.

(3) Héctor Diaz Polanco, La rebelión zapatista y la autonomia, Mexico, Siglo XXI, 1997.

(4) Certains auteurs pensent que l'autonomie doit être reconnue et promue avant tout au niveau communautaire ou municipal, tandis que d'autres consi­dèrent qu'elle doit être conçue sur un plan régional.

(5) Partido Revolucionario Institucional (Parti révolutionnaire institutionnel).

(6) Roger Bartra, « Violencias salvajes : usos, costumbres y sociedad civil », pp. 27-40 in Roger Bartrra, La sangre y la tinta. Ensayos sobre la condición postmexicana, Mexico, Oceano, 1999.

(7) Ibid.

(8) Terme utilisé au Chiapas pour désigner les personnes non indiennes ou métisses, selon un critère socio-culturel et non pas biologique.

(9) Roger Bartra, « Violencias salvajes ... », op. cit., pp. 34-35.

(10) Ibid.,p. 187.

(11) Ibid., p. 189.

(12) La Jornada, 1er mai 2001.

(13) Le 28 avril 2001, cinq députés fédéraux du PRI, originaires de l'Oaxaca, ont voté contre le projet de réforme constitutionnelle alors que le groupe parlementaire de leur parti l'a approuvé. Début juin 2001, tous les groupes parlementaires du Congrès de l'État d'Oaxaca sauf celui du Parti d'action nationale (PAN), le parti du président de la République, ont voté contre le projet de réforme (toute modification de la Constitution fédérale doit être approuvée par au moins 16 des 31 Etats fédérés). Dans les deux cas, les députés ont justifié leur décision en déclarant que la législation proposée n'était pas à la hauteur de celle qui existait déjà dans l'Oaxaca.

(14) La notion de cargo renvoie à l'idée de charge, au sens propre du terme. Il s'agit d'une fonction publique attribuée à un membre de la commu­nauté pour une durée variable. Cette fonction est obligatoire et, le plus souvent, non rémunérée.

(15) Nous reprenons l'expression utilisée par Jan Rus dans «La comunidad revolucionaria institucional : la subversi6n del gobierno indfgena en los Altos de Chiapas, 1936-1968 », pp. 251-277 in Juan Pedro Viqueira, Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los rumbos de otra historia, Mexico, CIESAS-CEMCA-UNAM-UG, 1995.

(16) Nous reprenons l'expression utilisée par Tancrède, l'un des principaux personnages du roman de Giuseppe di Lampesuda, Le Guépard, écrit en 1958, dont le récit se déroule au Royaume des Deux-Siciles, pendant le Risorgimento et l'unification de l'Italie, dans les années 1860. La situation politique de l'Oaxaca, dans les années 1990, nous semble correspondre à ce que Guy Hermet a qualifié de « modernisation conservatrice » les élites au pouvoir, conscientes des transformations sociales profondes qui affectent leurs sociétés, cherchent à en maîtriser les effets sur le système politique en prenant elles-mêmes l'initiative du changement (cf. Guy Hermet, « Dictature bourgeoise et modernisation conservatrice. Problèmes méthodologiques de l'analyse des situations autoritaires », Revue française de science politique XXV (6), décembre 1975, pp. 1029-1061). La phrase attribuée à Bismarck illustre à merveille cette situation: « s'il doit y avoir une révolution, mieux vaut la faire plutôt que d'en être victime ». II convient toutefois de souligner l'ambiguïté du cas mexicain : la classe politique est héritière de la Révolution de 1910 et ne peut donc être assimilée strictement aux élites d'Ancien Régime auxquelles Guy Hermet fait référence. Il nous semble, néanmoins, que 70 ans après la geste révolutionnaire, l'élite au pouvoir dans l'Oaxaca ressemble plus à une bourgeoisie conservatrice, préocupée par la préservation de ses privilèges, qu'à une « classe révolutionnaire professionnalisée » cherchant à préserver les acquis de la Révolution tout en adaptant le régime politique aux nouvelles conditions de la globalisation économique néo-libérale, ce qui correspondrait davantage à la notion de « situation thermidorienne » telle que l'utilise Jean­François Bayart (cf. « Le concept de situation thermidorienne régime néo­révolutionnaire et libéralisation économique », Questions de recherche (CERI) 4, mars 2008, pp. 4-8.

(17) La population totale du Mexique s'élève à 107 millions d'habitants.

(18) Le pourcentage de population indigène varie en fonction des critères pris en compte dans le recensement selon l'Institut national de statistique, géographie et informatique, 31 % des personnes âgées de plus de cinq ans déclarent parler une langue indigène (voir INEGI, Conteo de población y vivienda, 2005). D'autres recensements, notamment ceux pratiqués par l'Institut national indigéniste (INI) prennent en compte d'autres critères que ceux strictement linguistiques (auto-identification, organisation communau­taire et agraire, valeurs culturelles, etc.) et estiment que la population indigène représente plus de la moitié de la population totale de l'État (voir, notamment, INI, Población total y población indigena estimada por entidad federativa, 1995 ; dans ce recensement la population indigène est estimée à 57%). Néanmoins, l'estimation la plus récente de l'INI s'appuyant sur les résultats du recensement général de 2000, donne une proportion bien inférieure (1 518 410 d'individus, soit 44% des 3 419 524 habitants de 1'Etat ; voir http://www.cdi.gob.mx/ini/indicadores/en cuadroOl .pdf). Les écarts entre ces chiffres montrent à quel point l'indianité est une frontière symbolique et subjective particulièrement difficile à définir.

(19) Les 16 groupes ethnolinguistiques sont les suivants: amuzgo, chatino, chinanteco, chocho, chontal, cuicateco, huave, ixcateco, mazateco, mixe, mixteco, ndhuatl, triqui, zapoteco, zoque et le popoloca.

(20) 75 % des communes sont considérées comme ayant un indice de pauvreté (marginacïón) élevé et très élevé (les recensements mexicains distin­guent quatre niveaux de pauvreté : très bas, bas, moyen, élevé et très élevé).

(21) Tout au long du texte nous utiliserons les termes de commune, munici­palité et municipio, ce dernier étant l'équivalent, au Mexique, de la commune française.

(22) 90 % des communes ont moins de 5 000 habitants, 55 % ont moins de
3 000 habitants.

(23) Chacune de ces démarcations et catégories administratives incluses dans le territoire municipal dépendent, en principe, du nombre d'habitants (au minimum 10 000 habitants pour l'agencia municipal et 5 000 pour l'agencia de policia), mais les critères politiques et de relation clientéliste avec le gouverneur du moment ont souvent biaisé l'application de la loi, si bien que certaines agencias ont plus d'habitants que le chef-lieu dont elles dépendent.

(24) Equivalent du département français, mais sans représentation politique spécifique. Il s'agit là seulement d'un découpage administratif.

(25) Commune de 9 000 habitants, située à 295 km au nord-est de la capi­tale de 1'Etat d'Oaxaca. Interrogées en 2005, 7 785 personnes âgées de plus de 5 ans ont déclaré parler une langue indigène (le mixe). Cf. INEGI, II Conteo de población y vivienda 2005, op. cit.

(26) Nous verrons à quel point ce qualificatif est relatif, hautement subjectif et reflète lui-même l'image que les dirigeants locaux veulent donner de leur communauté.

(27) Commune de 4 319 habitants, située à 124 km au nord-est de la capi­tale; 3 639 personnes âgées de plus de 5 ans parlent une langue indigène (le mixe). Ibid.

(28) Commune de 91 989 habitants, située à 56 km de la capitale; 7 132 personnes âgées de plus de 5 ans parlent une langue indigène (le zapotèque). Ibid.

(29) Commune de 15 922 habitants, située à 5 km de la ville d'Oaxaca;
742 personnes âgées de plus de 5 ans parlent une langue indigène (le zapo­tèque principalement). Ibid.

(30) Commune de 4 514 habitants, située à 480 km de la ville d'Oaxaca;
1991 personnes âgées de plus de 5 ans parlent une langue indigène (le mixtèque principalement). Ibid.

(31) Commune de 11 542 habitants, située à 176 km de la ville d'Oaxaca;
7 903 personnes âgées de plus de 5 ans parlent une langue indigène (le mixtèque et le chatino principalement). Ibid.

Complément

Analyse du livre sur le site de l'IRIS (Institut de Relations Internationales et Stratégiques)

 

Pour citer cette ressource :

David Recondo, "La démocratie mexicaine en terres indiennes - Introduction", La Clé des Langues [en ligne], Lyon, ENS de LYON/DGESCO (ISSN 2107-7029), septembre 2009. Consulté le 20/10/2018. URL: http://cle.ens-lyon.fr/espagnol/civilisation/histoire-latino-americaine/les-conflits-en-amerique-latine/la-democratie-mexicaine-en-terres-indiennes-introduction